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卫生部疾控局关于开展儿童口腔健康状况及危险因素调查工作的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 11:52:46  浏览:8932   来源:法律资料网
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卫生部疾控局关于开展儿童口腔健康状况及危险因素调查工作的通知

卫生部


卫生部疾控局关于开展儿童口腔健康状况及危险因素调查工作的通知

卫疾控口腔便函〔2010〕107号


北京市、黑龙江省、上海市、江西省、湖北省、广东省、广西自治区、四川省、陕西省卫生厅局疾控处:
为了解我国儿童口腔健康状况、儿童口腔常见疾病的发生发展变化规律和危险因素、儿童口腔疾病医疗服务利用等情况,我局将于2010年至2012年在你省(区、市)开展儿童口腔健康状况及危险因素调查工作。现将《儿童口腔健康状况及危险因素调查方案》发你省,请按照方案要求组织开展调查工作。



附件:儿童口腔健康状况及危险因素调查方案.doc
http://www.moh.gov.cn/publicfiles///business/cmsresources/mohjbyfkzj/cmsrsdocument/doc10573.doc


二〇一〇年十一月十日



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遏制刑讯逼供的程序构想——以侦查权的控制为视角

熊利民


  刑讯逼供虽为我国法律明文禁止,但在司法实践中仍相当普遍地存在。笔者认为,其屡禁不止的根本原因在于侦查权的滥用没能得到有效的控制。这主要体现在以下方面:一是犯罪嫌疑人、被告人权利的缺失,无法与国家权力实现必要的抗衡,刑讯的发生不可避免。二是审前程序中缺乏有效的权力制衡机制,必然发生侦查权滥用的情况。在我国的侦查程序中,由于缺少中立的司法机构的介入,难于及时有效地实现对犯罪嫌疑人权利的保护。三是讯问犯罪嫌疑人的程序设计粗略,导致侦查讯问的随意性及刑讯的多发性。四是缺少相应的证据规则,如非法证据排除规则。尽管最高人民法院通过司法解释排除了非法言词证据的效力,但由于种种原因,刑讯逼供取得的口供在实践中仍被作为定案的根据使用,这种司法结果必然会加剧刑讯逼供的蔓延。可见,遏制刑讯逼供是一项系统工程,单靠某一法律制度难以奏效。但笔者相信循着以权利制约权力、以权力制衡权力、以程序规范权力及以结果规制过程的思路,对侦查权进行良性、有效的控制,建构遏制刑讯逼供的法律机制,定会将这一违法犯罪行为减少到最低程度。
  一、权利制约:被追诉方防御力量的强化
  (一)确立无罪推定原则
  无罪推定原则是资产阶级革命胜利后针对封建的有罪推定确立的一项重要的刑事司法原则,为现代法治国家普遍认同。它的基本涵义为:在刑事诉讼中,任何受到刑事追诉的人在未经法院依法判决证实有罪之前,应被视为无罪。
  我国刑事诉讼法第12条的规定虽然吸收了该原则的精神,但这一保守的规定同时也印证了我国立法机关的一贯立场:既反对有罪推定,也不赞成无罪推定。在司法实践中,无罪推定的理念仍不能为多数司法工作者所接受,这也正是在侦查阶段刑讯逼供如此之多的重要原因之一。由于无罪推定原则是建立在保障被追诉者的人权基础上的,对于遏制刑讯逼供意义重大:1、从根本上保障了被追诉者的人权。作为一种理念,无罪推定原则应当深置于司法工作人员的心中,时刻注重犯罪嫌疑人的权利保障,杜绝违法行为的发生。2、明确了举证责任,强化了证据观念。无罪推定作为一种法律上的推定,可以被推翻,但应由控方负举证责任。要想推翻无罪的假定,控方必须提出确实充分的证据,而不是逼取嫌疑人的供述。3、强调了法定程序的重要性,即通过法定程序维护犯罪嫌疑人的人权,如在刑事诉讼中应充分保障被追诉者的辩护权,并保证其享有依法公开审判的权利。
 (二)赋予犯罪嫌疑人、被告人反对强迫自证其罪的特权
  反对强迫自证其罪的特权是现代法治国家刑事司法准则的重要内容。我国1998年10月签署的联合国《公民权利和政治国际公约》第14条第3款(庚)项规定,“受刑事追诉的人不得强迫作不利于自己的证言或强迫承认有罪。”这一特权实际上涵盖了三项权利:一是反对强迫供述的权利;二是沉默权及其被告知的权利;三是自愿供述的权利。三者有机组成了该项特权。
  确立该特权的依据主要在于:1、哲学根据。人之所以为人是基于人的意志自由,正是意志自由使得人成为社会生活的主体。既使涉嫌犯罪,人的意志自由也不得随意被干涉。犯罪嫌疑人是刑事诉讼的主体,他有权利决定自己是否供述以及供述的内容,有权反对来自诉讼中任何一方的任何形式的强迫。2、道德根据。即人没有违背自己的义务,即“让一个人充当自己的掘墓人是错误的”。 3、法律根据。我国宪法赋予公民言论自由的权利,言论自由既包括言论内容的自由,也包括是否发表言论的自由。应当说,包括沉默权及自愿供述权在内的这一特权是符合宪法规定的。4、正当程序根据。该特权赋予被追诉方与追诉方相抗衡的能力,有助于维护控辩均衡,实现程序公正。
  (三)赋予律师侦查阶段讯问时的在场权
  侦查机关讯问犯罪嫌疑人,律师有无在场权,两大法系的规定差异较大。英美法系从权利保障的角度出发,赋予律师侦查阶段讯问嫌疑人时的在场权,并给予较充分的程序保障。大陆法系出于查明案情的考虑,一些国家没有赋予律师在场权,如德国、法国、日本等。我国刑诉法第96条规定了侦查阶段犯罪嫌疑人可以聘请律师进行法律帮助,但对于“在场权”这一最为关键的权利却没有规定,这显然是顾及到目前侦查机关的办案能力和对律师介入的心理承受力。勿庸置疑,在场权是律师对侦查活动是否合法的一项强有力的制约措施,是防止刑讯逼供发生的有效手段。与律师的其他权利相比较,它对于维护犯罪嫌疑人的合法权利,防止刑讯逼供的发生有着无可比拟的、至关重要的作用。在场权可由犯罪嫌疑人、律师主张,由侦查机关予以保障。律师对侦查人员讯问时发生的违法行为可当场提出意见,对不予改正的有权向司法机关进行控告。
  二、权力制衡:侦查权的有效控制
  (一)引进司法审查机制
  司法审查原则是现代法治国家普遍遵循的程序法治原则,其核心理念是充分发挥法院的司法能动作用,对国家强制权力的合法性进行审查,保障公民个人的权利不受国家强制权的违法侵害。在刑事诉讼中该原则要求,未经法院授权及审查,不得对公民实施逮捕、羁押等强制措施以及搜查、扣押、窃听等强制性侦查措施。
  目前在我国刑事侦查程序中大量出现的刑讯逼供、超期羁押等问题,追其诉讼体制上的根本原因是缺乏一种有效的权力制约机制。在审前程序中只存在着追诉方单方权力的运用,只有追诉者与被追诉者赤裸裸的追诉关系,缺乏一个超然的、中立的司法机构对追诉方的活动进行合法性审查,对犯罪嫌疑人的权利缺乏切实保障,使得侦查权的运用失去了必要的司法控制,刑讯逼供等违法行为难以得到有效的遏制。
  为防止侦控方权力的滥用,遏制刑讯逼供等违法行为,在我国确有必要建立审前的司法审查制度,将中立的司法机构提前引入侦查程序,以司法权控制侦查权,实现对侦查活动的异质监督。一方面,对涉及公民人身自由的拘留、逮捕等强制措施的批准及适用应由中立的司法机构进行司法授权和司法审查,打破目前羁押性强制措施的采取均由警检机关垄断的局面,防止侦控权的过度膨胀。同时,应慎用羁押性强制措施,并通过专门的听证程序增大取保候审的比例,尽量减少无必要的羁押。羁押减少了,刑讯逼供就失去了赖以发生的环境。另一方面,犯罪嫌疑人、被告人有权就不公正的羁押申请事后的司法救济。如对没有证据进行逮捕的或在羁押过程中遭受刑讯逼供的,均可向法院提出司法审查的申请,一经查实即应撤销先前不正当的羁押性强制措施。
 (二)确立侦查与羁押的实质分离
  在我国刑事诉讼中,犯罪嫌疑人自被拘留、逮捕后即被羁押在看守所内直至法院作出判决。尽管在公安机关内部侦查职能与羁押管理有着不同的职责分工,但二者同属于公安机关领导却是一个不争的事实,打击犯罪目标的一致性、共同利益的驱动性使得侦查与羁押内部制约关系名存实亡,出于收集证据、尽快攻破犯罪的需要,侦查人员通常长时间地将犯罪嫌疑人置于其直接控制之下,刑讯逼供由此发生。
  笔者建议将负责羁押管理的看守所从公安系统中分离出来,改由司法行政机构管辖,实现看守所的中立。这样由公安机关行使侦查权,负责证据的收集、事实的查明,而看守所专司羁押管理,以中立、超然的立场实现对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障,对侦查权发挥有效的外部制约作用。为此应修改《中华人民共和国看守所条例》,明确看守所的中立地位,将保障被羁押人员的权利明确作为看守所的一项重要职能,并设立相应的配套制度。
  三、程序完善:讯问犯罪嫌疑人程序的规范化
  1.明确讯问的证据条件。关于侦查讯问开始的条件,特别是证据条件,我国刑事诉讼法尚无明确规定。一般认为,只要已经立案,讯问犯罪嫌疑人即为合法,讯问的随意性较大,助长了“口供中心主义”。对此,笔者认为,讯问的证据条件应当是侦查人员有合理根据表明犯罪嫌疑人有实施犯罪的重大嫌疑。如被害人或者在现场亲眼看见的人指认他犯罪的;或在其身边或住处发现有犯罪证据的,等等。这一标准低于逮捕的证据条件,是侦查讯问的最低标准。
  2.完善权利告知程序 .讯问犯罪嫌疑人是侦查的必经程序,为确保诉讼的公正性,侦查人员在讯问犯罪嫌疑人时应履行告知义务,以防止侵权行为的发生。需要告知的权利主要包括:(1)反对强迫自证其罪的特权,对沉默权也应明确告知。(2)自行辩护权。(3)获得律师帮助权。(4)司法审查与司法救济权。具体告知内容应制成“权利卡片”,以求统一、高效。
  3.对讯问的时间、地点进行限制。我国刑事诉讼法应明确规定禁止夜间讯问及其例外情况;规定在押嫌疑人一次讯问的最长时间,两次讯问间隔的最短时间及对未成年人、怀孕妇女的特殊规定;讯问应在指定的羁押场所进行,法律规定的特殊情况除外。同时,应对违反上述规定的法律后果予以规定。
  4.充分运用录音、录像记录讯问过程。运用录音、录像资料记录侦查人员的讯问过程, 这一举措在国外(如英国)已取得了成功的经验,近年来在我国司法实践中也已经开始运用,以防止或及时发现刑讯逼供行为。为保证录音、录像的客观性,应将侦讯人员与视听资料的制作、管理隔离开来。为此可采用固定讯问地点,自动摄录的方法;条件不具备的,可由专人摄录、专人负责保管。
  四、结果规制:非法证据排除规则的确立
  1984年联合国通过的《禁止酷刑和其他残忍不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第15条明确规定:“每一缔约国应确保在任何诉讼程序中,不得援引任何确定系以酷刑取得的口供为证据,但这类口供可用作被控施用酷刑者刑求逼供的证据”。
  我国刑诉法尚未确立非法证据排除规则,但最高人民法院的司法解释排除了非法言词证据的效力,这无疑是具有一定的进步意义。对于非法证据排除规则,笔者建议作如下规定:对于侵犯公民的宪法性权利所获取的非法证据,诸如通过刑讯、非法搜查、非法扣押及侵犯嫌疑人的辩护权取得的证据,不得作为定案的根据。将通过刑讯逼供取得的非法证据彻底排除,就会从结果回溯源头,阻断刑讯逼供这一恶流。与此相适应,笔者建议在刑事诉讼法中增设两项规定:
  1.赋予犯罪嫌疑人申请人身检查的权利 (验伤权)。参照国外立法例,人身检查既可作为犯罪嫌疑人的义务来规定,也可以作为嫌疑人的一项权利,在发生刑讯逼供的情况下,由犯罪嫌疑人或其律师主张。这对于及时收集刑讯逼供的证据十分必要,也为非法证据排除规则的实现提供了条件。
  2.非法证据可采性问题上实行“举证责任倒置”的原则。即由被控方(侦控方)证明刑讯逼供行为不存在,如不能尽到举证责任,则认定刑讯逼供存在,非法取得的供述即被排除。这是因为:首先,被控方有举证的必要性。这是由其司法工作人员的性质决定的,严格依法取证是法律对司法工作人员提出的要求,当就取证的合法性发生争议时,侦控方有责任举证说明当时的情况。其次,被控方有举证的可能性。从距离证据的远近以及取证的便利程度来讲,侦控方举证要比控告方容易得多。特别是在前文提到的同步录像监控制度下,由侦控方举证要容易、快捷得多,符合公平、高效的要求。最后,从国外的立法例看,在法庭上当被告人提出供述违背其自愿性时,警察均负有说明的义务。

关于债转股的法律思考

西南政法大学
赵细妹


为盘活商业银行的不良资产,促进国有企业转换经营机制,建立现代企业制度,彻底扭转国有大中型企业亏损的不利局面,九九年四月份以来,在国务院的部署和领导下,四大国有独资商业银行相继设立了对应的金融资产管理公司,着手实施以"债转股"为主要内容的资产重组方案.
所谓债转股,是指国家组建金融资产管理公司,收购银行的不良资产,把原来银行与企业间的债权债务关系,转变为金融资产管理公司与企业间的控股(或持股)与被控股的关系,债权转为股权后,原来的还本付息就转变为按股分红。国家金融资产管理公司实际上成为企业阶段性持股的股东,依法行使股东权利,参与公司重大事务决策,但不参与企业的正常生产经营活动,在企业经济状况好转以后,通过上市、转让或企业回购形式回收这笔资金。
也就是说,由金融资产管理公司作为投资的主体,将商业银行原有的不良信贷资产??也就是国有企业的债务转为金融资产管理公司对企业的股权。它不是将企业债务转为国家资本金,也不是将企业债务一笔勾销,而是由原来的债权债务关系转变为金融资产管理公司与企业间的持股与被持股、控股与被控股的关系,由原来的还本付息转变为按股分红。
一、债转股的意义和作用
目前实施的政策性债转股,其内涵和整个模式已经从改革和发展两方面扩展了。从改革意义来说,债转股的内在含义实际上与十五大所规定的推进现代企业制度、发展多元化产权结构和国有资本实施战略性重组这些改革目标密切联系在一起,为这些改革提供了一个好的契因和条件。从发展方面看,与解决我们目前国有企业面临的许多重大难题有密切关系。债转股不意味着国家或有国家背景的金融机构把企业的烂帐认下来,而是淘汰旧的生产能力、调整产权结构、促进技术设备更新,以及在全社会的空间实现资源优化配置等。其优势主要体现在以下几个方面:
  (一)它把银行不良资产盘活,把银行不良资产分离出去,转为企业的股权,这样,就可大力提高银行的信用地位,从而搞活银行的资金。通过银行来使企业重组,改变单一的国有资本,增加国有资本的活性。
  (二)强化对企业的经营监督。在我国,资本市场不发达,国有企业资金严重依赖银行贷款,但银行的债权人地位使得银行无法约束企业的行为。当前,存在一个突出现象是,银行的债权纠纷由于种种原因在法院很难取得胜诉,即使取得胜诉,也无法执行实施。实行债权转股权后,银行取得对企业的监管权,就能增加对债务企业的约束力度,防止企业经营行为短期化,保障银行权益。
  (三)减轻国有企业负担,有利于实现国有企业脱困目标。企业“债转股”有如下重点:一、集中解决在经济发展中起举足轻重作用的大型、特大型国家重点企业;二、支持近十余年来承担国家重点项目的企业减轻债务包袱,促使其尽早达产达效,产业升级;三、围绕国有大中型骨干企业三年改革与脱困两大目标,促使亏损企业中符合条件的企业扭亏和转制。国有企业脱困的目标艰巨,债务问题是其主要梗阻之一。债转股后,企业不用还本付息,负担随之减轻;同时资产负债表也趋于健康,便于企业获得新的融资。而且,债转股触及企业的产权制度,推动企业尽早建立新的经营机制
(四)社会震动小,容易得到各方支持。债转股兼顾了财政、银行、企业三方面的利益。国家银行债权变股权,没有简单勾销债务,而是改变了偿债方式,从借贷关系改变成不需还本的投资合作,既没有增加财政支出,又减轻了企业还债负担,银行也获得了管理权。这是一种现实代价最小的债务重组方案,社会震动小,所以,可以在较大规模上运用,有利于在较短时间内收到解脱国家银行和国有企业债务症结的成效。
  二、债转股在我国的实践操作及有关规章
在目前情况下,我国法律明文规定的债转股仅限于金融资产管理公司与为数不多的大型国有企业之间发生的债权转股权。为此,国家有关部委发布了一整套规章对之加以规范。例如,国家经贸委、人民银行于1999年7月30日发布的《关于实施债权转股权若干问题的意见》,国家经贸委、财政部、中国人民银行于1999年11月23日发布的《企业债转股方案审核规定》及国家经贸委于2000年11月6日发布的《关于债转股企业规范操作和强化管理的通知》等。这些规章明确地将实施债转股视作党中央、国务院为防范和化解金融风险、搞好国有大中型企业改革和发展作出的重大决策。
我国债转股是政策性的债转股,这种政策性的债转股与一般企业的债转股相比有着更强的政策性因素,但其存在亦有着与一般企业的债转股相同的法理基础。并且,一般企业的债转股现象在实践中已屡见不鲜,并在企业重组的过程中得到有权部门的认可。
但是,债转股作为一项新生事物,不可避免的会与现行体制、机制、观念甚至法律发生矛盾,其产生在实际上有利于国有企业的资产、债务重组,并对建立现代企业制度有着极为重要的作用。
三、债转股与现有立法的矛盾
考察世界各国(地区)相关立法,日本、德国、韩国等许多大陆法系国家,在是否允许以债作股问题上,都持否定态度的。虽然,当今世界一些英美法系国家在债转股问题的政策取向上有从宽之趋势,但由于债转股容易滋生诸多流弊,所以采取审慎态度的主张仍不绝于耳。对于债权转股权的法律效力问题,即符合那些程序和实体要件才能使债权转股权这种行为变为法律行为的问题,也是存在诸多争议.
在我国,债转股作为一项改善国有企业资产负债结合的重大战略决策,如果从法律的角度分析,便会发现,其合法性有值得探讨之处,现分述如下。
(一)“债转股”的公司法检讨
1、根据公司法的规定,债权不能用于出资
我国公司法第24条第1款、第80条第1款明确规定,设立有限责任公司和股份有限公司,股东(发起人)“可以用货币出资,也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”。这是对股东(发起人)出资的种类的明确列举,且并未使用“等”这一具有包容性的语词,因而应当对上述条款作严格解释,即除此以外不得以其他财产或财产性权利(包括债权)出资。因此,从《公司法》是一种强制性法律规范的角度讲,国家设立的金融资产管理公司以债权出资这种方式作为股东,其权利并不受法律保护.
从法律规定层面上讲,债权不能直接转化为股权,因为投资形成的股权和合同形成的债权是两种完全不同的民事法律权利。债权人是合同之债的权利人,不是企业股份的持有人。在《公司法》中没有允许债权作为出资。债权既不能直接作为货币出资,也不能代替实物及其他形式出资。
但是,从债转股的制度本身来看,它实际上正是运用了债权和股权的根本区别。债权是一种契约性的权利,而股权是一种非契约性的权利,贷款本息作为债务,不仅债权人具有强制性的索偿权利,而且企业要将这些债务作为负债或财务费用在企业资产负债表的负债方列示,它的增加直接影响企业的利润并决定了企业是否能够持续经营。股本作为企业的资本金,股权人没有强制性的索偿权利,只在企业盈利时有分红的权利,而且股本在企业资产负债表的所有者权益中列示,它的增加不但不会影响企业的利润,而且增强了企业的持续经营能力。债转股正是利用了这种区别,将债权转成股权,减少企业贷款的本息支出,增加企业的资本金,最终达到使企业扭亏的目的。
2、有违公司法关于公司内部治理权的规定
公司法第4条第1款明确规定:“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。”学者普遍认为,这是有关公司权力分配的普通规则,“原则上应该是强制性的”,就是说,“拥有股权即拥有相应的公司治理权,大股权大治理,小股权小治理”,这是公司法的一般理念。
据此,金融资产管理公司在债权转股权后,即成为公司的股东,对公司持股或控股,并且可以通过选择管理者,派代表参加董事会、监事会等方式参与企业日常的生产经营活动,亦可作为股东在股东会上直接参与公司重大决策,策划公司的经营战略,凡此种种均是其所拥有的股权的当然含义。然而,根据国家关于“债转股”工作的《意见》却规定,金融资产管理公司不参与企业的日常生产经营活动,其代表人(董事、监事)仅参与企业重大决策。这无疑是对股东权的扭曲,也是对公司内部治理权的异化构造。
(二)“债转股”的担保法检讨
我国担保法规定,债权人需要以担保方式保障其债权实现的,可以依法设定担保。制定担保法的根本目的是为了促进资金融通和商品流通,保障债权的实现。因此,担保方式的设计(包括保证、抵押、质押等)从根本上说是专门为保护债权人利益而提供的法律保护措施。
然而,在债转股后,金融资金管理公司与原商业银行借款人的法律关系就从债权债务关系改变为出资人与公司的关系。这样,原保证人、抵押人、质押人与债权人的法律关系自行消灭,其担保法律义务也不复存在;而且,股权的性质是权利和义务的统一,它既有投资得益,也面临着丧失全部投资额的风险,因此,担保法规定的任何担保方式都不适合为这种风险投资行为提供保护。
最高额抵押也是商业银行担保其债权实现常用的担保方式。担保法第197条规定,最高额抵押的主合同债权不得转让。合同法规定,法律规定不得转让的合同,债权人不能将合同的权利全部或部分转让给第三人。因此,资产管理公司将最高额抵押合同项下的主债权转让或者转变为股权的,其行为不受法律保护。就此而言,金融资产管理公司所遭受的债权落空的危险较大。根据该《意见》所严格限制的实施债转股企业的条件,绩优企业是不会被纳入债转股范畴的,优良的信贷资产通常也是不会纳入债转股范畴的,最后金融资产管理公司将被推入只能继受不良债权而且这种不良债权还风险过大容易落空,更不用说实现政策设计目的的窘境,可见,金融资产管理公司从其设立时起就已被强制性(或无可选择)地运作。当金融资产管理公司债转股未能成功而向抵押人主张实现抵押权时,抵押人若以违反担保法第197条为由抗辩,拒绝履行担保责任,金融资产管理公司将可能面临债权落空的危险,从而处于十分尴尬的境地。
尽管政府一再声明债转股不是“优惠政策”,亏损企业仍然把这看作是“天上掉下来的馅饼”、“最后的晚餐”,千方百计地希望挤上这一“班车”,享受优惠政策。尤应重视的是,债转股运用的不好,可能会形成新的赖帐机制,亏损企业可能利用立法中的缺陷和不足进行逃债、避债,进而产生信用状况的负面影响,酝酿成道德风险。
四、“债转股”相关法律法规和政策的完善
鉴于此并综合国际银行不良债权重组的经验,在债转股过程中应该首先立法,从法律角度赋予债转股的合法性和金融资产管理公司从事的债转股的合法地位。但如果没有通过立法,则表示行政手段被赋予了法律的含义,不仅对现有法律体系构成冲击而且在债转股过程中由于缺乏明确的法律支持、没有明确的法律制度规定,缺乏统一的实施细则,容易产生道德风险和黑箱操作。债转股对我国现行多部法律形成挑战,《公司法》、《担保法》等法律的有关问题必须得到修改,修改这些法律并不难,关键在于如何维护法律的严肃性。
目前许多企业甚至有关政府部门,对债转股的理解有较大的偏差,资产管理公司业务操作面临很多困难,债权转股权以后的后续工作也非常艰巨,这就需要国家制定出相应的法律法规和政策,从以下几个方面进行完善:
第一,正确进行政府定位
政府应当在债转股中正确定位,政府不宜直接介入具体业务中,要坚决杜绝地方政府干预或包庇企业,政府的工作重点应放在尽快制定和完善相关法规,推动银行、企业的经营机制的改革,建立起银行、资产管理公司、政府的内在协调与约束机制,避免因相互推卸责任而产生不必要的道德风险。中央政府重点可以对实施“债转股”企业的政策把关,在实施金融宏观调控与监管和加快金融资产管理公司股权置换、转移等措施上下功夫,减少申报环节,由金融资产管理公司独立评审接收,保证金融的平衡运行。地方政府可以在剥离非经营性资产,减少办事程序、分离企业办社会职能、分流富余人员上下功夫,为“债转股”实施创造良好的条件。
第二,充分保障资产管理公司的债权转股权的主体地位
防止金融资产管理公司职能虚化。在金融资产管理公司的独立运作中,一定要落实其独立的评审权,使其享受独立特权,而不应只是做计划推荐名单内债转股的专门机关.可以说,能够列入计划推荐名单的债转股企业极少.因此,对资产管理公司拥有债权的大部分有问题企业来讲,只能由资产管理公司自己决定是否进行债转股,以及是否采取追偿、破产、拍卖、资产置换、债务重组等其他处置措施,要开辟更多符合条件的企业直接进入金融资产管理公司筛选范围的通道,为金融资产管理公司运作创造良好的条件。
第三,具体资产管理公司履行股东职责的方式
若按《公司法》的规定履行职责,所引起的实践操作与立法规定相悖的问题应该怎样调整;同时,金融资产管理公司作为“债转股”企业的一个阶段性持股股东,其行为上必然有追求短期效益的痕迹,这对关系国计民生的生产周期较长的企业而言存在着行为短期化倾向,造成股权投资长期性与金融资产管理公司行为短期性的矛盾,如何化解这些矛盾,进而使债转股企业真正摆脱困境,避免国有资产的流失,立法都应该有明确的规定。
第四,明确资产管理公司股权的退出
股权退出工作进行得如何是评定债转股工作成功与否的关键。从目前已操作的实例看,金融资产管理公司的退出通道并不是很清晰、稳妥,缺乏对风险的超前防范,特别是巨额债转股项目。一是金融资产管理公司按银行帐面价收购银行不良贷款,这是人为的让金融资产管理公司承认实际已打折的银行不良贷款帐面价值的有效性,这不符合市场经济等价交换的原则;二是金融资产管理公司在对收购的银行不良资产运作上,采取了企业回购、法人股上市流通等办法,这只能说是一种理想,有回购能力的企业根本就不愿债转股,而无力回购的企业很难保证回购承诺的有效性,若上市流通,其它法人股流通怎样处理;出售(产)股权,非国有经济就一定如我们所愿那样来收购。恐怕关键还是在于企业尽快建立现代企业制度,与国际对接,加快发展,增加股东投资回报才是真正手段。否则债转股只能算是一剂“止痛针”而非解除疾病的良药。
结语
党的十五届四中全会《决定》提出:“结合国有银行集中处理不良资产的改革,通过金融资产管理公司等方式,对一部分产品有市场,发展有前景,由于负债过重而陷入困境的国有企业实行债转股,解决企业负债率过高的问题。” 完全可以说,“债转股”是为国有企业“量身定做”的专有政策,国家经贸委官员也多次表示,债权转股权将成为改革中国国企和银行业的主要方式之一,并称此项政策可解决国有及国有控股企业“数千亿元人民币的债务负担”。
毫无疑问,债转股这一政策性措施对于盘活银行不良资产、强化对企业的监督管理;减轻国有企业负担实现国有企业的脱困目标有着极其重要的意义,是化解我国银行风险,改善国有企业资产负债结构的一项战略决策,也是现阶段最有意义最重要的举措之一。其本质属性是应该得到肯定的,但必须看到的是,债转股作为一项新生事物,不可避免的会与现行体制、机制、观念甚至法律发生矛盾,不可避免的遇到各种复杂的问题和困难,这就需要明确规范资产管理公司与其他社会职能部门之间的关系并理顺各种关系,从法律角度赋予债转股的合法性和金融资产管理公司从事的债转股的合法地位,建立相应的法律法规对债转股这一新生事物各个方面进行约束、完善立法。


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