武汉经济技术开发区条例

上一篇: 天津市集贸市场管理办法
下一篇: 国家开发银行贷款项目工程监理管理暂行规定

论司法解释

赵 晓 敏

内容提要：在法律存在着漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。在我国，司法解释历来是保障法律正确适用的重要手段，同时也成为了我国法的重要渊源，并在我国法律体系中占据着十分重要的地位。但现行司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院两家行使，不利于法制统一；司法解释不规范及抽象性太强，易容成司法解释过乱和越权解释等诸多弊端。因而提出取消最高人民检察院的司法解释权，由最高人民法院独家行使司法解释权和司法解释判例化的改革构想。

关键词：司法解释 判例化


司法解释是我国法律解释的重要内容，是法律适用者对法律所作的解释。它在法学实践和法学理论发展中发挥着不可低估的作用。但现在司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院两家行使，不利于法制的统一；司法解释不规范及抽象性太强，易造成司法解释过乱和越权解释。本文从司法法解释的重要性及如何完善和发展角度，提出改革司法解释的构想。
一、司法解释的内涵
何谓司法解释？翻阅《中国大百科全书•法学卷》第81页，如此表述：“司法解释是指司法机关在具体适用法律过程中对法律规范的内容和含义所作的解答和说明，或者是对法律规范的定义及所使用的概念、术语、定义的进一步说明。”这是目前法学界的通说观点。笔者认为，这种通说观点至少存在以下不足：
1、司法解释的权力来源不明。司法解释的权力来源实质上涉及两个问题：一是司法机关有否司法解释权。二是由谁赋予其司法解释权。根据1981年6月全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，全国人大赋予司法机关司法解释权，最高人民法院和最高人民检察院分别就审判工作和检察工作中具体应用法律的问题进行解释。这是司法机关进行司法解释的法律依据。而概念未表明司法解释的权力来源。
2、司法解释的对象不明。司法解释的对象并不是法律规范。法律规范是标准的、明确的行为规范，是衡量人们行为合法与违法的尺度，它由严密的假定、制裁、处理三部分构成，其本身是明确的，毋需进一步说明。尽管多数法律规范仅表达了其中的两个因素，但只要法律适用者能从法典中找出法律规范，其本身必然是明确的。如刑法第二百三十六条第一款规定：“以暴力、胁迫或者其他手段强奸妇女的，处三年以上十年以下有期徒刑。”这项禁止性法律规范对禁止内容、触犯后果、负何种法律责任的认定，是明确无误、无需说明的。但在司法实践中，如何认定强奸罪的暴力、胁迫和其他手段，办理强奸案件如何分清罪与非罪，此罪与非罪的界限，办案中如何应用此条文中的第二、三款规定，以及怎样认定奸淫幼女罪，都需要司法解释进一步具体说明。因此，司法解释对象实际上是法律条文，而不是概念表述中的“法律规范”。
3、司法解释的含义不明。司法“解释”已不再是“解释”一词的原意，不能把司法解释简单地归结为对法律条文的说明的“文义解释”，还包括解释者根据立法目的及自己对正义价值的认识，对法条内容作进一步修改、完善和补充。这部分司法解释满足了法院实现裁判的基本需要，是立法者与法律适用者的有效粘合剂，在司法实践中发挥着积极的作用，是司法解释最具活力的内容，是司法解释的重要组成部分。而概念对这部分解释予以迥避，实质是回避了法律适用的客观要求。
4、司法解释的效力不明。司法解释属有效解释，具有普遍司法效力，它对案件及其案件当事人具有客观实在的拘束力，对于案件以外的人及其行为和事件有着巨大的影响力。司法解释的普遍司法效力就是司法强制力，而这种强制力与法律效力并无多大区别。因为法律效力即国家强制力，而国家强制力的最终归宿仍是司法强制力。不承认司法解释的普遍司法效力是对现实状况的否认。而概念未提及司法解释的效力。
综观以上四点简要分析后，结合现有司法解释体制，可尝试给司法解释的内涵界定为：司法解释是立法机关授予最高人民法院和最高人民检察院在审判过程中和检察过程中适用法律问题所作出的具有法律效力的阐释和说明。①
二、司法解释的重要性
法律即使再完备，也难以避免“法律漏洞”现象。在法律存在着漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。实际上，由于法律规则乃是对复杂的社会现象进行归纳、总结而作出的一般的、抽象的规定，因此人们对规则的含义常常有可能从不同的角度进行理解。而每一个法官在将抽象的规则运用于具体案件的时候，都要对法律规则的内涵及适用的范围根据自身的理解作出判断，而此种判断实际上就是一种对法律的解释。更何况成文法本身不是完美无缺的，而总是存在着这样或那样的漏洞，因此，法律解释对任何法律的适用都是必不可少的。尤其是在司法过程中，更需要对法律规范作出明确的解释，从而正确地适用法律和公正地裁判案件。
在我国，自十一届三中全会以来，我国已初步建立了适应社会主义市场经济需要的立法体系。然而，在这一发展过程中，由于立法不健全及一些基本法律的缺乏，特别是由于立法者一直采用“宜粗不宜细”的原则制订法律，从而使许多法律条文过于原则、抽象甚至含糊，立法滞后和操作性不强的特点突出，由此给法院适用法律造成了很大的困难。而立法机关因立法任务繁重，很难加强立法解释，面对此种状况，最高人民法院加强了司法的解释工作，并形成了内容极为丰富、涉及面十分广泛的司法解释系统。大量司法解释不仅填补了严重存在的法律漏洞，而且为法官裁判案件提供了更为具体、明确的规则依据。司法解释在我国整个法律体系的建立和完善过程中发挥了举足轻重的作用。正是有了最高法院的各种司法解释，才使得各级法院依法审判成为可能。②
在我国社会主义立法体系已初步建立，无法可依的状况也初步结束，重要的立法已逐渐完备的情况下，是否还需要继续发挥司法解释的作用？特别是由于司法解释本身也存在着一些内容庞杂，过于抽象以及与立法的界线不明确等问题，是否有必要进一步发展司法解释呢？笔者认为，不仅是在目前，而且在今后立法十分健全的情况下，司法解释仍然具有立法及立法解释不可替代的作用，其原因在于：
第一，司法解释是保障法院严格执法的手段。法律必须通过解释才得以适用，这是成文法所固有的抽象性和一般适用性的特点所决定的。法律所调整的社会关系是发展的，即使在一个静态的社会中，也不可能创造出能预料到一切可能的争议并预先加以解决的永恒不变的法律。客观事物纷繁复杂，再完备的法律也不可能将社会政治生活、经济生活囊括无遗，相对稳定的法律面对千变万化的客观事物，往往显得捉衣襟见肘。法官手捧立法者通过严格程序制定的“莫如一而固”的法律，必然注意到立法时对新生事物的滞后性及社会一般观念、论理标准的变迁，在适用法律时，面对丰富多样的现实生活，有时显得一筹莫展。尤其是现阶段，社会结构和经济结构处于快速变动之中，司法实践中的新情况、新问题层出不穷，原有法律不可能概括许多新的法律关系。全国人大常委会“补充立法”也不可能完全及时地解决这些大量出现的新情况、新问题。因此，掌握第一手情况的最高人民法院应当通过司法解释及时补充、修改和完善法律，从而正确地适用法律。
第二，司法解释是对法官自由裁量的合理限制，也是保障公正裁判的重要内容。立法的疏漏以及规则过于原则和抽象，不仅给法官适用法律造成了困难，而且为法官留下了极大的自由裁量空间。法律控制法官的因素减低意味着各种随机因素对法官的影响加重，判决的公正性难以保障。尤其是在我国现阶段法官素质普遍不高，执法水平较差的情况下，法官对规则的适用享有极大的自由裁量权，无疑更会出现裁判不公的危险。面对此种状况，较为可行的办法是加强司法解释，使法律规则具体、明确，法律漏洞得以弥补，并通过司法解释对各级法院的裁判活动的拘束，从而严格限制法官的自由裁量，保障公正裁判，实现法的安全价值。
第三，加强司法解释是法律不断完善的途经。司法解释对法律完善的作用表现在，一方面社会的发展对法律规则的完善所提出的要求，在很大程度上需要透过诉讼活动反映出来，而法律规则只有透过司法活动适用于具体案件才能使其所应具有的价值得以验证，一旦规则与实际需要脱节，立法不可能及时修改，则需要灵活的司法解释弥补法律的缺陷。另一方面，司法解释的运用为法律规则的制订提供了可靠的实证经验。从行之有效的司法解释中所形成的法律规则，必然是在实际运用中行之有效的。多年来，我国司法解释的运用和发展为立法工作提供了极为丰富的经验，我国许多重要的法律如刑法、民法通则、继承法、婚姻法、刑事诉讼法、民事诉讼法等都大量吸收了司法解释的成果。司法解释也为法律规则在实际运用中的合理性提供了足够的信息。大量的司法解释也是我国立法取之不尽的宝贵资源。
三、改革司法解释的构想
现在司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院两家行使，不利于法制的统一；司法解释不规范及其具有的一般性和抽象性，易造成司法解释过乱和越权解释。因此，确有必要改革司法解释以适应社会发展的需要。为此，笔者提出以下构想：
（一）、由最高人民法院独家行使司法解释权，取消最高人民检察院的司法解释权。
最高人民检察院与最高人民法院同时行使司法解释权存在诸多问题。
第一，不利于法制的统一。因法律是各阶级、集团利益的妥协产物，最高人民检察院与最高人民法院之间存在集团利益差别，难免各执一词，各行其是，存在互相扯皮现象，从而政出多门，令出多门，造成法律实施的混乱。
第二，存在检察权介入审判权问题。最高人民检察院有时对既与检察工作又与审判工作有关问题进行了独家解释。如1986年12月9日《关于破坏电力设备罪几个问题的批复》，1987年8月30日《关于正确认定和处理玩忽职守罪的若干意见（试行）》，1988年3月18日《关于无照施工经营者能否构成重大事故罪主体的批复》，1989年4月3日《关于在押犯能否构成重大责任事故罪的批复》，1990年11月7日发布的《关于联防队员能否构成刑讯逼供罪的犯罪主体的批复》等等，这些司法解释既可认为是检察工作中具体应用法律问题的解释，也可以是审判工作中需要解决的问题。最高人民检察院的上述类似的司法解释，存在检察权介入审判权问题。
第三，缺乏稳固的解释根基。检察机关享有司法解释权植根于什么？首先，如是基于其在刑事诉讼中享有的相应的检察权，那么公安机关在刑事诉讼中享有侦查、拘留、预审等相应职权是否也应赋予其解释法律的专项权力。公安部1984年11月8日专门发文指出：“根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，今后凡涉及司法解释问题，以最高人民法院、最高人民检察院下发文为准，公安机关应参照执行……”，公安部的这一文件，已排除了自身司法解释权。其次，检察机关如是基于法律监督权，所谓法律监督权是指对法律的执行和遵守情况的监督，检察机关自己解释法律，自己监督法律，势必使监督流于形式。
第四，无普遍司法效力。法院的司法解释具有普遍司法强制力，而检察机关的司法解释不具有普遍司法效力。如果具有，岂不要求审判机关依侦查、公诉机关的“司法解释”去裁判案件？检察机关司法解释不具有普遍司法效力，就意味着对案件当事人和社会不具有普遍的司法效力。既如此，这种解释有多大存在的必要？
法院独家司法解释有先例可循。从世界各国司法制度看，大多数国家只赋予法院以司法解释权，公诉机关是无司法解释权的。我国在1981年以前，检察机关也无司法解释权。1955年6月全国人大常委会《关于理解法律问题的决议》规定：“凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会解释。”《中华人民共和国人民法院组织法》第三十三条规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。”可见，法院独家司法解释，还是有先例和依据的。
（二）、司法解释的判例化
由于我国司法解释并不是法官个人在裁判中就法律的适用所作的解释，特别是由于我国司法解释历来承担着弥补法律规定不足和使法律的原则性规定具体化的任务。因此，我国的司法解释与国外的司法解释的重要区别在于，它主要不是针对具体案件中适用法律的问题而由法官所作的解释，而往往是就某一类法律的适用或某一类案件所适用的法律而由最高人民法院所作的解释。它不是通过具体判决而确定的，而是直接由最高人民法院以文件的形式发布的。这是使我国司法解释具有十分突出的抽象性和一般性的特点。③
应当承认，由于我国长期以来立法极不健全，已经出台的法律过于原则，从而造成司法中经常遇到无法可依的状态，而最高人民法院的抽象性的司法解释，对于解决审判实践中无法可依的问题，限制法官自由裁量并保障裁判的公正，确实发挥了十分重要的作用。然而，随着我国立法工作不断加强，立法体系逐渐建立，尤其是立法逐渐具体且富有针对性，立法解释的功能也会逐渐发挥作用，在此情况下，如果继续采用此种抽象的司法解释方法解释法律，显然是不适当的。其原因在于：
第一，抽象性的司法解释方法出现了与法律规则不一致的现象。如行政诉讼法仅75条，而最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》有115条，将某一条规定细化出数条甚至数十条以后，是否完全符合法律条文的本来含义及立法的目的，确实使人感到担忧。
第二，抽象性的司法解释因具有立法的性质，也难免出现越权解释现象。许多有关合同、担保、房地产案件的法律适用所作的抽象性的解释不仅给法院处理案件提供了依据，而且事实上也为交易当事人提供了从事交易的行为规范，它们不仅对司法活动而且对社会经济生活都会发生规范约束的效力，在这一点与立法没有实质性区别。所以这些解释不仅仅具有针对个案而产生的效力，实际上具有一般的行为规则的效力，这显然已超出了司法解释权甚至司法权的行使范围。
第三，抽象性的司法解释虽与十分原则的法律规则相比具有更强的针对性，但由于其并非针对具体个案的法律适用所作的解释，具有一定程度的抽象性，因此在很多情况下也不一定能解决具体案件的法律适用问题。所以，在某一个解释法律文件刚发布不久，便会有法院提出新的问题要求解释，或者就解释法律的文件本身要求最高人民法院作出解释。④这就表明，抽象性的司法解释不一定完全符合司法实践中法律适用的需要。
为适应立法发展的需要，司法解释的形式应当发生变化，笔者认为，司法解释应当向具体化方面发展，司法解释越具体、越富有针对性，则越能发挥司法解释应有的作用。因此，应当借鉴两大法系的经验，尽可能针对具体的判例而就法律的适用问题作出解释，从而使司法解释向判例化方向发展。这就是说，最高人民法院应尽量减少抽象性司法解释的制订，而主要通过对具体案件中涉及的法律适用的解释而确定司法解释的规则，司法解释的判例化具有如下优点：
第一，使司法解释因更为具体、富有针对性、而真正成为“活动中的法”，有效地为各级法院在审判工作中正确适用法律提供指导。在审判实践中，各地法院就法律适用问题向最高人民法院所作的请示，常常都是与具体案件的汇报结合在一起的，有的虽然在请示报告的标题中注明是法律适用问题，而报告的内容仍然是具体案件。⑤由此表明司法解释在绝大多数情况下不能与具体案件分开，而在判例中作出的解释更符合司法解释的固有性质。
第二，司法解释的判例化可尽量避免司法解释越权现象。如果最高人民法院只是就具体案件中的适用法律问题作出解释，通过判例而确定规则，则是完全符合全国人大常委会在《关于加强法律解释工作的决议》中授予最高人民法院解释法律的权限。
第三，司法解释的判例化有利于促进法官素质的提高。在英美法系的判例法中，法官所作的裁判书就是一篇很好的法学著作。司法解释的判例化要求法官制作的裁判文书要更富有说理性，如果某一法官的裁判文书能被作为司法解释，这是作为一名法官最大的荣耀。这就促使法官更深入地研究法律，使法官向专家型、学者型发展。
在我国自最高人民法院于1985年创设《最高人民法院公报》以后，刊登了大量的案例。在公报上所刊登的案例是人民法院经验的总结，按照《最高人民法院公报》编辑部的介绍，公报“它既不同于用作法制宣传的一般案例，也不同于学者们为说明某种观点而编篡出来的教学案例。它具有典型性、真实性、公正性和权威性的特点，是最高人民法院指导地方各级人民法院审判工作的重要工具，也是海内外人士研究中华人民共和国法律的珍贵资料。”⑥由此可见，最高人民法院事实上已经通过在公报上刊登的案例而对全国法院的工作进行指导，并取得了明显的效果。笔者认为：司法解释向判例化方面发展后，解释法律的判例主要包括以下几类：第一，最高人民法院亲自审判的，涉及法律适用问题的案件；第二，地方各级法院要求最高人民法院就法律适用问题作出答复和解释的案件；第三，最高人民法院认可的涉及法律适用也已由各地法院作出了正确解释的案件。所有涉及司法解释的判例都应当在《最高人民法院公报》上予以公布，并应通过“遵循判例”的原则的建立使其对全国各级法院的审判活动具有约束性。





吉林省人民政府


吉林省水利工程水费管理办法
吉林省人民政府


第一章 总 则
第一条 为了合理开发利用水资源，提高水利经济效益，促进节约用水，保证水利工程必需的运行管理、大修和部分更新改造费用，根据国务院发布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》的规定，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 由国家管理的水利工程和七万五千亩以上的涝区工程均实行有偿供（排）水。工业、农业和其他一切用水户都必须按本办法的规定，向水利工程管理单位交纳水费。
第三条 各级人民政府应加强对广大干部群众进行珍惜水资源、节约用水和按规定交付水费的宣传教育，加强对水利工程水费计收、使用和管理工作的领导。
第四条 集体管理的供水和除涝工程，由管理 单位收取水费，以解决工程管理、维修和更新工程的需要。其标准和计收办法，可参照本办法自行制定。

第二章 水费标准
第五条 各类用水的水费标准，在核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况分别核定。供水成本包括工程的运行管理费、大修理费和折旧费以及其他按规定应计入成本的费用。
第六条 农业（含林、牧、苇、菜）水费，按下列标准计收：
一、自流灌区供水，从渠首进水口计量，每立方米收费八厘。
二、机电提水灌区供水，从一级站出口计量，每立方米收费八厘。提水所有的油、电费，根据有关规定按当年实际支出，另行计收。
三、水库向灌区供水，从水库放水洞出口计量，每立方米收费二点五厘。此项水费由灌区管理单位从所收的灌区水费中支付。
专设为灌区供水的引水工程的供水水价，也按此标准计收。
四、涝区排水工程设计范围内的受益单位和农户，应交付涝区工程维护管理费，按设计受益范围内的旱作耕地面积计收，每亩每年收费八角五分。排水所用油、电费，根据有关规定按当年实际支出，另行计收。
第七条 工业水费按下列标准计收：
消耗水，从取水点计量，每立方米收费四分。
贯流水和循环水的水费标准，在供水单位核算后，由主管的水利部门报省水利厅与省物价局核定。
第八条 自来水厂用水，按第七条规定的计量点计量。每立方米，属工业用水的，收费四分；属生活用水的，收费二分三厘。工业用水量与生活用水量的计算，按自来水厂的工业用水与生活用水销售收入比例确定。
第九条 水力发电和水动力站用水，在进入厂房处计量，其中结合工农业用水或利用弃水的，每立方米收费零点二厘；单独用水的，每立方米收费一厘。
第十条 水产用水，由水利工程供水的，按第六条各款规定的计量点计量，按农业水费标准计收水费；利用水利工程水面放养的，按当年产值的百分之三收费。
第十一条 实行计划用水、定额用水。用水单位要和供水单位签订供用水合同。用水单位超过合同规定使用的水量实行累进收费制，每超用百分之十，加价一倍。即超用水量在百分之十以内（含百分之十）部分，按原价二倍收费；超用水量在百分之十以上、百分之二十以内（含百分之
二十）部分，按原价三倍收费；其余类推。超过计划用水量在百分之三十以上的，除按规定收费外，还要限制用水。供水单位未能及时供水的，由其比照上列用水累进收费制对用水单位予以赔偿。
对自来水厂用水暂不实行上款规定。

第三章 水费计收
第十二条 水利工程管理单位要加强用水管理，实行计划用水，按供水量计收水费。用水单位要安装水表或其他计量设施，没有水表的，按水文测量规范测算水量。
第十三条 工业、自来水厂用水的水费，按月交纳；水力发电、水产用水的水费，可在用水终了或每年年底以前一次交清。
第十四条 农业用水的水费，可在当年用水终了时一次交清，也可以根据计划供水量实行预交，当年用水终了后根据实际用水量进行结算，多退少补。
灌区向供水水库交纳的水费，由灌区管理单位在每年年末前向水库一次交清。
第十五条 用水户要按规定日期交付水费，逾期不交的，按日加计千分之二的滞纳金。逾期的计算，按水利工程管理单位发出的交费通知书中规定的限期终了后的次日起计算，直至交款日止。经一再催交无效的，水利工程管理单位有权限制供（排）水，直至停止供（排）水。
第十六条 对未经水利工程管理单位许可，擅自或强行进行抽、扒、堵、抢、截、偷水者，除令其赔偿由此造成供、用水双方的经济损失外，并对其引用和流失的水量，均按规定水价的四倍计收水费。

第四章 水费使用
第十七条 水利工程管理单位要实行经济核算，加强经营管理，不断提高经济效益，逐步向企业化、社会化过渡。
水费用于水利供水、排水工程运行管理（不包括提水所用的油、电费）、大修理以及供水工程的部分更新改造。更新改造费用不足部分及防洪工程和综合利用工程中防洪所需的岁修、管理费用，列入水利事业费预算解决。
第十八条 水费的使用，按照有关财务管理办法与会计制度执行。其使用范围：
一、管理机构的人员工资、辅助工资、职工福利费、公务费、房屋修缮费和劳动保护费等管理经费；
二、供、排水工程（支渠口以上的渠道及其建筑物）的岁修、养护、绿化和一般防汛经费；
三、宣传、奖励、培训、试验研究、观测等业务费用；
四、提取固定资产的大修理费和部分折旧费。
第十九条 水费收入是水利工程管理单位的主要经费来源。由水利主管部门商请同级财政部门核定抵作供水成本和事业费拨款的，视为预算收入，免交能源交通重点建设基金；结余资金可以连年结转、继续使用，但不得用于水利管理以外的开支。其他任何部门不得截取或挪用水费。
第二十条 水利工程管理单位提取的大修理费和折旧费，应当在银行专户存储，使用时由水利工程管理单位编制用款计划和工程的大修或更新设计，按现行分级管理的审批权限，报主管的计划、财政和水利部门审批。市、县水利局对此类审批结果要报省水利厅备案。
第二十一条 水利主管部门负责对所属水利工程管理单位所收的水费收入适当调剂余缺，根据自然条件和工程状况，对水利工程管理单位分别实行“定额上交”、“定额补贴”、“以收抵支”的办法。
第二十二条 水利工程管理单位在水费收入较多的年份应建立“以丰补歉基金”，用以解决水费收入较少年份的资金短缺。
第二十三条 水利工程管理单位要加强财务管理，建立健全财务制度，努力节约开支，收好、管好、用好水费。年终各水利工程管理单位要将水费收支情况上报省水利和财政部门。各级财政和水利主管部门要负责监督检查水费的各项财务制度执行情况和资金使用效果，审理财务收支计
划和年度决算等项工作。

第五章 附 则
第二十四条 本办法由省水利厅负责解释并在实施中负责监督、管理。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。1966年9月23日吉林省人民委员会颁发的《吉林省水利工程水费征收使用和管理试行办法》同时废止。



1988年2月29日