福建省人民政府关于颁布《福建省测绘成果管理实施办法》的通知

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浙江省丽水市人民政府


丽水市人民政府关于印发丽水市地方储备粮管理办法的通知

丽政发〔2010〕0027号


各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：

《丽水市地方储备粮管理办法》已经市政府第68次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。



二○一○年五月十七日




丽水市地方储备粮管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强地方储备粮管理，保证地方储备粮数量真实、质量良好和储存安全，有效发挥地方储备粮在宏观调控中的作用，根据《浙江省实施〈粮食流通管理条例〉办法》、《浙江省地方储备粮管理办法》，结合本市实际，特制定本办法。

第二条 本市行政区域内从事和参与地方储备粮管理、承储和监督活动的单位和个人，应当遵守本办法。

第三条 本办法所称的地方储备粮，是指市、县（市、区）人民政府储备的，用于调节所辖行政区域粮食供求总量，稳定粮食市场，以及为应对重大自然灾害或其他突发性公共事件等情况储备的粮食和食用油。

第四条 地方储备粮实行分级负责、分级储备、分级管理的原则。

第五条 市、县（市、区）人民政府分别负责落实省人民政府下达的地方储备粮计划，根据当地粮食消费量及时增加相应的储备规模，合理确定储备品种结构，落实储备粮所需的资金和仓储设施等。

市、县（市、区）人民政府粮食行政主管部门负责本级地方储备粮的管理。市粮食行政主管部门同时负责指导和协调各县（市、区）粮食行政主管部门的地方储备粮管理工作，对县（市、区）地方储备粮的数量、质量和储存安全实施监督检查。

市、县（市、区）人民政府财政行政主管部门负责安排地方储备粮的贷款利息、管理费用和轮换补贴（含轮换费用和轮换差价补贴）等财政补贴，保证及时、足额拨付，并负责对地方储备粮财政补贴执行情况进行监督检查。

农业发展银行按照国家有关规定，及时、足额安排地方储备粮所需贷款，并对信贷资金使用情况进行监督检查。

第六条 地方储备粮资金管理应遵循计划性原则，封闭管理原则。承储企业应当在农业发展银行开立基本结算账户。

第七条 承储企业由县级以上人民政府根据本办法第二十二条规定的条件确定。

承储企业负责地方储备粮的储存管理和年度轮换计划的实施，对地方储备粮的数量、质量与储存安全负责。

承储企业不得从事与地方储备粮无关的其他粮食经营业务，并接受粮食行政主管部门、财政行政主管部门、农业发展银行和审计机关依法进行的监督检查。

第八条 地方储备粮的管理应当按照“储得进、管得好、调得动、用得上”的要求，建立严格的管理制度，确保地方储备粮数量真实、质量良好和储存安全，并节约成本和费用。

第九条 任何单位和个人不得以任何方式骗取、挤占、截留、挪用地方储备粮贷款和贷款利息、管理费用、轮换补贴等财政补贴。

任何单位和个人不得以地方储备粮以及地方储备粮仓储设施对外进行担保或者对外清偿债务。

任何单位和个人不得破坏地方储备粮的仓储设施，不得偷盗、哄抢或者损毁地方储备粮。市、县（市、区）人民政府有关部门对破坏地方储备粮仓储设施，偷盗、哄抢或者损毁地方储备粮的违法行为，应当及时予以制止和查处。

第十条 任何单位和个人对地方储备粮经营管理中的违法行为，有权向各级粮食行政主管部门以及其他有关部门举报。接受举报的行政机关应当及时查处；举报事项不属本行政机关处理的，接受举报的行政机关应当及时移送有权处理的行政机关处理；接受移送的行政机关应当及时处理，并将处理结果通报移送的行政机关。



第二章 地方储备粮计划和轮换



第十一条 市、县（市）地方储备粮规模，由市、县（市）人民政府根据国家有关规定、当地粮食生产和需求状况、政府调控需要和财政承受能力提出方案，报省粮食行政主管部门审核，并由省人民政府批准后下达。

第十二条 县（市、区）人民政府根据当地实际需要和财政承受能力，在确保完成省人民政府下达的地方储备粮储备计划的基础上，可以适当增加储备数量，报省粮食、发改、财政行政主管部门备案,并抄送市粮食、财政行政主管部门。

第十三条 根据粮食不同品种的正常储存年限和安全储存要求，实行均衡轮换。因自然灾害等原因致使储存粮食品质下降，不宜继续储存的，应当及时安排轮换。

第十四条 承储企业根据所储地方储备粮的品质指标和储存年限，于每年年末向储备粮所属市、县（市、区）粮食行政主管部门提出下年度轮换建议；市、县（市、区）粮食行政主管部门会同财政行政主管部门确定地方储备粮年度轮换计划，报地方储备粮所属人民政府批准后实施。

第十五条 经批准的地方储备粮年度轮换计划由粮食行政主管部门会同财政行政主管部门和农业发展银行下达给承储企业，由承储企业具体组织实施。

粮食行政主管部门和财政行政主管部门负责监督轮换计划的执行。

第十六条 除特殊情形外，地方储备粮的轮换补库应在储备粮出库后5个月内完成。

第十七条 轮换出库的地方储备粮，应当通过粮食批发市场进行公开竞价销售，或者通过国家规定的其他方式销售。

出库的地方储备粮储存时间超过国家规定的正常储存年限的，应当按照国家有关规定，由承储企业委托具有资质的粮食质量检验机构进行质量鉴定;属于重度不宜存的地方储备粮出库时，应当进行食用卫生指标检测；不符合食用卫生标准的，应当严格按照国家有关规定处理，不得流入口粮市场。

计划轮出的地方储备粮，经鉴定后，应在检验报告的有效期内完成销售；超过检验报告有效期销售的，需重新进行鉴定。

第十八条 承储企业用于储备的粮食首先应当向粮食生产者直接订购，如订购数量不足时，可通过粮食批发市场公开采购，或由粮食、财政行政主管部门和农业发展银行商定的其他方式采购。

地方储备粮收购或采购价格由粮食、财政行政主管部门和农业发展银行根据当年国家有关粮食收购政策和市场供需状况研究确定，并将研究结果予以记录保存。

承储企业在收购或采购地方储备粮时，应当严格执行地方储备粮管理的法律、法规、规章、国家粮食质量标准和质量检验规范，保证入库粮油达到规定的质量要求。严禁在地方储备粮中掺杂使假、以次充好。

轮换补库结束后，承储企业应当委托具有资质的粮食质量检验机构对入库粮食质量进行鉴定。

第十九条 承储企业应当在轮换补库结束后15日内，将地方储备粮年度轮换计划的具体执行情况报同级粮食行政主管部门和财政行政主管部门备案，并抄送当地农业发展银行。

第二十条 年度轮换计划执行完毕后，粮食行政主管部门应将轮换过程中的各种资料整理归类，并保存五年以上。



第三章 地方储备粮的储存



第二十一条 县（市、区）人民政府应当按照“相对集中、调度便利、储存安全”的原则对地方储备粮储存地点进行合理布局。市、县（市、区）地方储备粮应当逐步集中到市、县（市、区）中心粮库存放。

第二十二条 承储企业应当具备下列条件：

（一）仓库容量达到一定的规模，仓库条件符合国家标准和技术规范的要求；

（二）具有与粮食储存要求、粮食仓型、粮食进出库方式、粮食种类、粮食储存周期等相适应的仓储设备；

（三）具有符合国家标准的储备粮质量检测仪器和场所，具备检测储备库温度、水分、害虫密度的条件；

（四）具有经过专业培训的粮食保管、检验、防治等管理和技术人员；

（五）经营管理状况和信誉良好，并无严重违法经营记录。

第二十三条 承储企业应当严格执行国家颁布的《粮油储藏技术规范》（LS/T1211-2008）、《储粮化学药剂管理和使用规范》（LS/T1212-2008），以及各类粮油检验标准和操作规范，并按档案管理要求，各类资料保存完整。承储企业应采用先进的储粮技术和现代化管理手段，提高粮油储存水平。

第二十四条 入库的地方储备粮必须是当年生产的新粮或是政府确定的粮源,并达到国家规定的中等以上质量标准；储存期间的地方储备粮的水分必须达到适合当地自然环境、仓储条件和保管水平的“安全水分”要求。

第二十五条 承储企业应当健全质量管理制度，建立质量档案，严格执行地方储备粮储存情况定期检查和品质检测制度；发现地方储备粮数量、质量和储存安全等方面的重大问题，应当及时上报同级粮食行政主管部门，并采取有效措施及时处理。

第二十六条 承储企业应当对地方储备粮实行专仓储存、专人保管、专账记载，不得擅自串换品种、变更储存库点。使用统一的账、表、卡及仓牌，及时、准确、完整地填报各种储备粮统计报表，不得虚报、瞒报、漏报、拒报。

承储企业应当建立健全地方储备粮库存实物台账，做到地方储备粮账账相符、账表相符、账卡相符、账实相符。

第二十七条 承储企业必须建立防火、防盗、防洪等安全管理制度，并明确责任人。

承储企业应当制定各类重大灾害应急处置预案，在发生各种灾害危及地方储备粮安全时，应当及时启动应急处置预案，减少损失。

第二十八条 承储企业依法被撤销、解散或者破产，以及因不可抗力、自然灾害等原因已不具备地方储备粮存储条件时，其储存的地方储备粮由所属的人民政府粮食行政主管部门负责另行安排储存库点。

第二十九条 因不可抗力、自然灾害造成地方储备粮损失的，由所属的人民政府粮食行政主管部门会同财政行政主管部门和农业发展银行，及时予以审核、核销。因管理不善造成地方储备粮短少、霉变等损失的，由承储企业自行承担。

第三十条 承储企业仓容不足时，可以委托具备本办法第二十二条规定条件的其他粮食企业代储。承储企业应当与代储企业签订代储合同，明确双方的权利、义务和违约责任等事项，并对代储企业的代储业务进行严格监管。

承储企业应当自合同签订之日起15日内，将代储合同报地方储备粮所属人民政府粮食行政主管和财政行政主管部门备案。

本办法第二十三条至第二十九条规定，也适用于代储企业。



第四章 地方储备粮的动用



第三十一条 各级地方储备粮的动用，必须有地方储备粮所属的人民政府下达的动用命令，未经同级人民政府批准的方案和签发的动用命令，任何单位和个人不得动用相应级别的地方储备粮。

第三十二条 有下列情形之一的，可以动用市、县（市、区）地方储备粮：

（一）所辖行政区域或者部分地区的粮食出现明显的供不应求或者粮食市场价格异常波动；

（二）所辖行政区域或者部分地区发生重大自然灾害或者其他突发公共事件；

（三）市、县（市、区）人民政府认为需要动用本级储备粮的其他情形。

市、县（市、区）粮食行政主管部门应当完善地方储备粮的动用预警机制，加强对需要动用地方储备粮情况的监测，必要时会同财政行政主管部门提出动用地方储备粮的建议和方案。动用方案应当包括所动用粮油的品种、数量、质量、价格、运输保障和供应范围和对象、供应点安排等内容。

市、县（市、区）人民政府批准的储备粮动用方案，需报省粮食、发改、财政行政主管部门备案；县（市、区）同时抄送市粮食、财政行政主管部门。

第三十三条 市、县（市、区）人民政府批准的储备粮动用方案和下达动用命令，由本级粮食行政主管部门具体组织实施，同级有关部门和所在地的(其他相关的)相关部门必须予以配合。

任何单位和个人不得拒绝执行或者擅自改变地方储备粮所属的人民政府批准的储备粮动用方案和命令。

第三十四条 因启动各级粮食应急预案需要动用地方储备粮的，按照同级人民政府颁发的《粮食应急预案》执行。



第五章 监督检查



第三十五条 市、县（市、区）粮食行政主管部门、财政行政主管部门按照各自职责，依法加强对地方储备粮的管理和监督检查。在监督检查过程中，可以行使下列职权：

（一）对地方储备粮的数量、质量、品种及储存安全情况和财政补贴资金使用情况进行检查；

（二）对地方储备粮年度轮换计划和动用命令的执行情况进行检查；

（三）对粮食仓储设施、设备是否符合国家有关技术规范和标准进行检查；

（四）调阅地方储备粮经营管理的有关资料、凭证，向有关单位和个人调查、了解相关情况。

第三十六条 审计机关依照《中华人民共和国审计法》规定的职权和程序，对承储企业实施审计监督。

第三十七条 农业发展银行应当按照国家有关规定，加强对地方储备粮贷款的信贷监管。

第三十八条 监督检查人员应当将监督检查情况作书面记录，并由监督检查人员和被检查单位的负责人签字。被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将有关情况记录在案。

第三十九条 市、县（市、区）粮食行政主管部门、财政行政主管部门在监督检查过程中，发现地方储备粮的数量、质量、品种、储存安全以及财政补贴资金使用等方面存在违法违规情形的，应当责令承储（代储）企业立即予以纠正或者处理。对承储（代储）企业存在的不适合储存地方储备粮情况的，粮食行政主管部门应当责令其限期整改；对危及储存安全的重大问题，应当立即采取有效措施予以处理。

第四十条 监督检查人员在从事相关执法活动中，应当坚持原则，忠于职守，秉公办事，廉洁自律。

承储（代储）企业对粮食行政主管部门、财政行政主管部门和审计部门的监督检查人员依法履行职责，应当予以配合。

任何单位和个人不得拒绝、阻挠、干涉监督检查人员依法履行监督检查职责。



第六章 法律责任



第四十一条 县级以上人民政府违反本办法规定，致使地方储备粮储备计划不落实，或者发生重大粮食质量责任事故的，对直接负责的主管领导和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十二条 各级粮食行政主管部门、财政行政主管部门违反本办法规定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上级主管部门责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按照本办法第十四条、第十五条规定及时报批和下达地方储备粮年度轮换计划的；

（二）拒不组织实施或者擅自改变地方储备粮年度轮换计划和动用命令的；　

（三）无正当理由，不按时拨付地方储备粮相关费用，造成地方储备粮不能落实或者影响地方储备粮安全的；

（四）挤占、截留、挪用地方储备粮贷款和贷款利息、管理费用、轮换补贴等财政补贴的；

（五）因监督管理不力，造成地方储备粮被擅自动用或者发生重大坏粮事故的；

（六）发现地方储备粮的数量、质量存在问题不及时责令承储（代储）企业改正，或者发现危及地方储备粮储存安全的重大问题，不立即采取有效措施处理并按照规定报告的；

（七）接到举报、发现违法行为不及时查处的。

第四十三条 承储（代储）企业违反本办法规定，有下列行为之一的，由粮食行政主管部门责令其改正，并依据《浙江省地方储备粮管理办法》第四十二条规定处以1万元以上5万元以下的罚款。对属于国家工作人员的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）虚报、瞒报地方储备粮数量的；

（二）在地方储备粮中掺杂使假、以次充好的；

（三）挪用和擅自动用、轮换地方储备粮的；

（四）擅自串换地方储备粮品种和质量等级的；

（五）骗取、挪用地方储备粮贷款和贷款利息、管理费用、轮换补贴等财政补贴的；

（六）拒不执行或者擅自改变地方储备粮年度轮换计划和动用命令的；

（七）以地方储备粮或者地方储备粮仓储设施对外进行担保或者清偿债务的；

（八）因自然灾害等不可抗力原因，已不具备地方储备粮存储条件，不及时上报有关情况造成地方储备粮损失的；

（九）因管理不善或者应急处置不力，造成严重坏粮事故或者粮食重大损失的。

第四十四条 承储（代储）企业违反本办法规定，有下列行为之一的，由粮食行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，依据《浙江省地方储备粮管理办法》第四十三条规定，对承储企业处以3000元以上3万元以下的罚款；情节严重的，处3万元以上5万元以下的罚款。对属于国家工作人员的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）入库的地方储备粮不符合质量等级和国家标准要求，或者不建立质量档案、出入库粮食未按照规定进行质量鉴定的；

（二）对地方储备粮未实行专仓储存、专人保管、专账记载，或者不按规定及时、准确报送储备粮统计报表和实物台账，或者账账不符、账实不符的；

（三）发现问题不及时采取有效措施，重大问题不及时报告或者隐瞒事实的。

第四十五条 代储企业违反本办法有关规定，造成储备粮损失的，由委托储存的承储企业承担赔偿责任。承储企业可以按照代储合同的约定向代储企业追偿。

第四十六条 违反本办法规定，破坏地方储备粮仓储设施，偷盗、哄抢、损毁地方储备粮，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；造成财产损失的，依法承担赔偿责任。



第七章 附 则



第四十七条 本办法自2010年6月1日起施行。


　　[摘要] 税是一国存在的经济基础，在现代社会国家与人民之间的关系主要体现为税收关系。税收概念中蕴含着丰富的法理，社会契约理论是税的发生学基础，税的事物本质可以概括为：财产权优先于税、纳税人与政府地位平等、税收目的的公共性等。在当代，对于税收法律关系的性质，“税收债务关系说”已成为税法学界通说并为法治国家税收实践所践行。因此，从公共物品到公共财政是税的必然逻辑，政府的财政行为应以公共利益和为社会提供公共服务为依归，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。
　　[关键词] 税收；社会契约；事物本质

　　税是一个国家存在的经济基础，“国家存在的经济体现就是捐税，共和国以收税人的姿态表明了自己的存在”，[1]“废除捐税的背后就是废除国家”。[2]在现代社会，国家与人民之间的关系主要体现为税收关系。因此，何谓税？税是如何产生的？税的性质和特征是什么？国家所征收的税是不是合宪的税？……，这些问题是税收立法、税务实践之前首先必须弄清楚的问题。众所周知，英、法、美等法治先进诸国资产阶级革命均源自税负之不公，西方法治国家历史发展证实了税收奠定法治的基础。事实上，税收这一概念本身即蕴含着丰富的法理，厘清税收概念的内涵对我国税收法治乃至社会主义法治社会的建设有积极的意义。
　　一、社会契约——税的发生学基础
　　在有关税的诸多问题中，核心的问题是国家与国民之间的关系为何？换言之即国家何以有权征税？这个问题是宪法层次的税法问题，也是税法的基本问题，是考虑其他税法问题的依据和出发点。对这个问题的回答至少存在着两种模式：一种为曼瑟•奥尔森所描述的“强盗模式”，这种税的逻辑特征是“抢”，①事实上，在人类历史上，许多社会所奉行的正是这种“强盗模式”。②但是，这种强盗模式虽然有助于人们在人类行为学意义上理解税的强制性、干预性，却根本无助于建构有价值的制度原点。另一种模式是社会契约论，奉行的逻辑为“契约法则”，它为分析问题提供了一种有价值的模型，构成现代宪政的逻辑原点。
在西方政治法律思想史上，社会契约理论是源远流长影响深远的理论，从古希腊智者学派代表人物普罗泰戈拉、安提丰较早地提出了社会契约的思想以来，此后社会契约理论一直绵延不绝，甚至在黑暗的中世纪，社会契约理论借助上帝而变换了其自身证存的方式。近代资产阶级革命前夕，古典自然法学派的复兴，社会契约理论成为资产阶级反封建专制的直接武器，并成为革命胜利后资产阶级共和国立国的基础。直至现当代，社会契约理论仍是主流的理论，并为西方法治国家政治上所实践。[3]
在社会契约理论中，税收占据着核心的地位。人民与国家之间的社会契约，主要体现在征税方面，“主要权者向人们征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷”，[4]“是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产”。[5]“社会负起责任利用社会成员缴纳的、自己有权处置的这一部分财富去保护他们留下的全部财富。只有在这种条件下，人民才同意把自己的一部分劳动果实交给国家。”[6]“人民在服从最高政权的时候，无疑应该把一些财物交给他，使它能够富有成效地为人民的幸福出力。因此，每一个人牺牲自己一部分财物，用以促进保卫和保全全体公民的财物，课征捐税的制度就是这样产生的。”[7]用当代学者的观点来表达就是：自由和相关权利需要成本，赋税就是公民向国家支付的成本，以建立保护权利和执行法律的机构。[8]因此，税是一种必要之恶。可以说国民的纳税义务本质上是其营业自由与职业自由的对价，没有纳税义务，就不可能有经济自由。[9]亦即税是在纳税人与政府的委托、受托关系中产生的，纳税人之所以通过纳税行为将自己的部分私有财产委托给政府是为了消除自然状态下自然权利的那种不确定性，使权利的实现得到保障，而国家之所以有权征税，其前提即在于国家承诺将人民所纳之税用于公共福利和权利保障。因此，在征税、用税问题上，作为主权者的纳税人拥有主导权，政府当然有义务按照纳税人的意图来征收、使用税款，接受纳税人的监督，而纳税人则有权仅对按照法律规定且符合公共福利和权利保障支出方向的税承担纳税义务。
二、税的事物本质
在德国法哲学中，“事物本质”是一个重要的概念，虽然法学家们对这一概念的具体定义各不相同，但基本上所有法学家所说的“事物本质”的内容均相同。即立足于方法二元论的基本立场，在“当为”与“存在”之间作区分，如Radbruch（拉德布鲁赫）认为，事物本质是“生活关系的意义”，是“存在确定与价值判断之联系”。Maihofer认为，事物本质是“存在与当为间的桥梁”。Stratenwerth认为，事物本质又可称为“事物的逻辑结构”，是指在某特定观点下被突显为重要的存在事实，它涉及到“某一特定价值观点与对应的事物间无法解开的关系”。Fechner认为，“事物本质是事物有意义的内涵”，它意味着“与社会关系现存的实际关联以及在其中所肯有的意义内涵”。Schamback认为，事物本质是“一个事实的本质性基础”以及如此“以相同方式事实性与理念性之表达”。Larenz（拉仑兹）认为，事物本质“并不是个别的生活关系及其偶然的现实存在”，而是“重复发生的关系”，即“在其事实性与类型性中的”生活关系。Kaufmann（考夫曼）将以上意见予以统一，认为事物本质是证明自己是一种特殊中的普遍，事实中的价值的现象。[10]
事物本质在意义上可作“理所当然”、事物之“自明之理”，或者是基于“事物之性质”或其本质之分析，而得出法律上重要特征，而此特征为事物本身具有的属性。对于事物本质的功能，考夫曼认为，事物本质是作为立法程序与法律发现程序的调和者，使法律理念或法律规范与生活事实得以相互对应。基于此相互对应之调和功能，事物本质即具有解释基准，甚至是法源的功能或地位，拘束立法、行政机关的法律解释，甚至影响立法机关的立法活动。[11]基于此，税的事物本质应对税法的立法、税法解释与适用产生一定的拘束力。亦即在法治国家或正义的国家中，课税不得实现任意的目的，租税的立法与税法的解释、适用等必须从税的事物本质出发。
探究税的事物本质内容，首要应从税的概念入手进行考察。《辞海》中对“税”的释意是“国家对有纳税义务的组织和个人征收的货币或实物”；《现代汉语词典》对税的解释是“国家向征税对象按税率征收的货币或实物”。我国传统税法学界向来以财政学上的租税概念来表达法律上的租税概念，虽然具体表述不一，但一般不约而同地强调着这样一层意思，即“租税是国家或地方公共团体为满足其必要的开支，强制性地向国民征收的金钱给付”。[12]至今我国税法学教科书中大都尚在延用着这种传统的概念。事实上，这种传统的租税概念，只是单方面强调了政府征税的权力及纳税人的纳税义务，不能真实地反映税的事物本质，在当代法治国家和地区，已作为陈旧的观念而被抛弃。
西方有关税的定义与我国对税的定义大相径庭，牛津大学出版的《现代高级英语辞典》中，对税的释意是“公民缴给政府用于公共目的的资金”。布莱克法律词典对税的释意是“政府对个人、公司或信托所得以及房地产或赠予物价值征收的费用。征税的目的是获得财政收入以满足公共需求。”西方关于税的定义，无不突出了征税必须出于公共开支的目的。事实上，这种定义真实地反映了西方法治的历史与现实。在最早建立起财政宪法制度的英国，官方文件和法律不是说国王对臣民“征税”，而是说人民选举产生的下院“授予”(grant)国王、政府某种收入。这种用词准确地指明了现代税赋的性质：税不是政府利用其强制权无偿向民众征收的，而是民众自愿地将创造出的一部分财富授予政府，以便政府向民众供应必需的公共物品和公共服务。[13]德国租税通则法对租税的定义为“租税系非基于特定给付之对待给付，而是对于所有该当法律所定给付要件之人，以获取收入为目的，由公法团体所课征之金钱给付义务。收入之获取可作为附带目的，关税与附加税为本法所称之租税。”[14]日本税法学者金子宏认为，“税收是国家以取得满足公共需求的资金为目的，基于法律的规定，无偿地向私人课征的金钱给付”。[15]在我国台湾地区，学者对租税概念的表述虽然并不完全一致，但核心内容相同。例如，王建煊认为，“租税，系指国家为应政务支出之需要或为达成其他行政目的，强制将人民手中之部分财富移转为政府所有而言”。[16]陈清秀认为，租税即“国家或地方公共团体，基于其课税权为获取其财政收入之目的，而无对待的、对于一切具备法定课税要件之人，所课征的一种金钱给付”。[17]葛克昌则概括了租税的特征，认为包括“金钱给付义务、无对待给付、为国家及地方自治团体所课征、基于公权力所强制课征及支应国家财政需求”等内容。[18]
对于税的本质是什么的问题，历来学者众说纷纭，提出过多种学说，诸如公需说、交换说、利益说等， [19]但细究起来，这些学说一般都大同小异，均包含以下内容：
第一，财产权优先于税。税是一个有特殊政治意涵的概念，它基于国家的公共功能而产生，建立在承认私有财产权的基础之上，没有私有财产权的承认就无所谓税，因此，凡是以税的形式取得财政收入的国家，就等于在逻辑上承认了私有财产先于国家而存在。
第二，纳税人与政府地位平等。税是人民与政府之间契约的对价，纳税人支付出去的是税，“买”回来的是政府所提供的公共物品与服务，如国防、外交、维持法律和秩序等。可见，税是公民拿自己财产中的一部分为政府所提供的服务付出的“佣金”，其所反映的是个人与政府（国家）之间的自愿等价交换关系，而且交易双方是平起平坐的，税收负担的高低主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。因此，征税的权力不过是一种“索取”（佣金）的权力。[20]正因为国家与纳税人地位平等，是一种交换的关系，因此税收并不应该是国家单向地向公民强制征收，公民对税应该有主导权，即如何征税、征什么税、征多少税、新开税种、增减税率、扩大税基以及需要提供哪些合意的公共物品、公共物品享用的对象等等涉税问题，不能由政府自身说了算，必须事先征得纳税人的同意、许可，纳税人有权通过自己选择的代表，按照立法程序制定各项税法，而所制定的各项税法本身必须符合作为元规则的宪法。政府征税必须严格依法进行，除此之外的一切征税行为都是无效的、非法的，纳税人有权拒绝。以上逻辑是任何一个政府征税合法性的法理基础。
第三，税收目的的公共性。国家不能以征税本身为目的，国家征税并不是无条件的，其前提是向公众提供公共福利，“当征税的目的不是为了保卫国家和增进国家福利时，征税就变成了盗窃。如果国王用强力夺取人民的财物而不给人民以任何权益，那么国王就成了勒索人民的强盗。当国王把财富持有者交给他的财富不按正当目的使用而加以侵吞或浪费掉的时候，他就变成了背信弃义的赖帐者和不负责任的人民经济管理人。当国王违反社会意愿，毫无益处地聚敛珍宝，为了宫廷的奢侈生活而挥霍无度时，当他把原应用来满足国家需要的财物耗费在毫无必要的华贵礼品上面时，这个国王就是在犯罪。”[21]因此，税不仅仅是一个经济问题，更体现了政治和政府道德，税收必须真正地“用之于民”，政府官员在支配、使用税款时应当抱有基本的敬畏之心。
三、税收法律关系的性质
税法学界对税收法律关系性质的分歧，主要集中在“税收权力关系说”和“税收债务关系说”两种学说上。20世纪初期，在德国存在两派对立的观点：一派以奥托•迈伊为代表，倡导“税收权力关系说”，他们认为，税收法律关系的实质是国民对国家征税权的服从关系；另一派以阿尔巴特•亨塞尔为代表，倡导“税收债务关系说”，他们认为税收法律关系的性质是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种公法上的债务关系。“债务关系说”已在德国1919年的《税收通则法》中得以确定，该法规定，纳税义务不依课税处分而成立，而以满足课税要件而成立。
北野弘久教授认为，租税权力关系说与租税债务关系说存在以下区别：1.租税权力关系说认为租税法律关系属于权力关系；租税债务关系说则将租税法律关系界定为公法关系，并解释它有着类似于私法上的债权债务关系的性质。2.权力关系说强调国家或地方公共团体在租税法律关系中的地位优越于人民，行政权起着主导作用；而债务关系说对此则持否定态度，并极力强调国家或地方公共团体在该法律关系中处于对等的地位。3.债务关系说将租税法律关系区分为租税实体法律关系和租税程序法律关系，并将租税实体法律关系当作最基本的关系；而权力关系说则否认这种划分，进而否定租税实体法律关系的重要性。4.权力关系说主张租税法律关系是单方面的命令与服从关系，发布命令者无需向相对方承担回答责任，处于处分地位的相对方无权审查命令的正当性；由于债务关系说主张国家或地方公共团体与人民在租税法律关系中具有对等地位，故强调设立救济程序以保护纳税者的权益。[22]葛克昌教授认为，税收与私法上的债有三点区别：1.公法债权债务关系中，债权人是以公共利益维护者的身份出现，而不是个人利益的代表人；2.在公法金钱给付义务，相对于作为债务人的人民，作为债权人的国家居于公权力主体的地位，在公法关系上有上下服从关系，二者地位并不对等；3.在公法金钱给付义务中，国家虽居于上位地位，但亦受到较严格的拘束：（1）租税请求权须有法律依据（法律保留原则），只有具备法定课税要件时，始有纳税之法律效果产生；（2）国家在实现债务时，应注意基本权之保障，特别是受严格平等原则拘束，亦即依量能课税原则予以平等负担。[23]
现代社会，“税收债务关系说”已成为税法学界通说并为法治国家税收实践所践行。“税收债务关系说”的意义主要在于：1.直接借用债法上的规范结构，更恰当地处理纳税义务关系；2.体现了价值观念的转变，即从国家本位向私人本位的转换。在税收债权关系说理论下，租税债务与行政行为并无关系，只是在税法上规定的租税要件具备时成立。作为课税处分的行政行为在性质上只是一种具体地确认已成立着的租税债务的行为，它与纳税申报制度中的纳税申报行为性质相同，即纳税义务人实施的纳税申报行为也是一种具体地确认租税债务的行为。租税债务的成立时间应依据税法的明文规定，而并非由行政权确定。[24]因此，“税收债务关系说”强调税收基于契约而产生，使税收挣脱了权力关系的牢笼，纳税人也摆脱了传统只负有缴纳税款义务的纳税义务人身份，成为享有权利的税款缴纳人。
四、税的逻辑——从公共物品到公共财政
公共经济学理论认为，人类生存和发展所需要的物品可以分为两类：一类是私人物品，其特点是消费上的独占性和排他性；另一类是公共物品，其特点是效用的不可分割性、消费的非排他性和受益的不可阻止性，即每个社会成员享用多少公共物品无法计量，公共物品的效用只能为社会成员所共享，某人对公共物品的享用并不排除他人同时享用，不论某人是否为公共物品支付费用，都可以从中获益。因此，这决定了公共物品通过市场提供是不经济的、不现实的，私人没有提供公共物品的积极性，公共物品只能由政府部门来提供。由于“国家不能够靠自愿的集资或捐款而生存下去，其原因是一个国家提供的最根本的服务，从一个重要的方面来讲，就如同一个竞争市场中较高的价格：只要有人能够得到它，那实际上每个人都能获得它。政府提供的基本的物品和服务，如国防和治安，以及法律和规则系统，实际上是服务于国家中的每个人的。要想剥夺那些没有自愿承担政府开支的人受军队、警察和法庭保护的权利，即便可能，也是不行的，因此需要收税。”[25]因此，“在发达社会中，政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力，并由此而为人们提供市场因种种缘故而不能提供或不能充分提供的一系列服务。” [26]布坎南认为，从私有财产转换到国有财产，有两种方式可以利用，即“直接占有”和“购买”的方式。“直接占有”方式是有悖于宪政精神的赤裸裸的剥夺，而“购买”是“对原所有人征收一种税，其税额相当于全部购买价格。” [27]“从某种宽泛而有用的概念意义上讲，捐税也是一种由个人或个人团体为以集体方式提供的公共劳务所支付的价格。”[28]亦即税收实际上成为国家根据法律依靠社会公共权力征收，用以满足社会公共需求和公共物品的需要，是国家、政府为社会提供公共物品的成本费用，成为公共财政下最基本和最主要的收入形式。
公共财政理论是公共物品价格理论必然的逻辑结果。公共财政理论最早为亚当•斯密在《国富论》中所提出，他认为从事某些公共工作，设立某些公共设施是政府的一项重要功能。公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共物品的政府财政，它是市场经济条件下，政府财政的基本选择和必然要求。在公共财政下，政府弥补市场自身固有的缺陷（市场不能有效地提供公共物品，市场不能完全解决外部性、自然垄断、信息不对称等问题），校正市场由于发育不完善而出现的功能障碍。但是由于政府履行社会管理和公共服务必须需要相应的费用支出，因此社会公众必须纳税，即掏钱来购买政府的服务，这里实际上体现的是市场经济下的权利与义务的对等关系。因此，政府的财政行为应以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时做到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。
五、税收概念内涵对我国法治建设的意义
传统中国社会，皇权至上，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，从终极意义上讲，整个社会的所有财富均属皇权所有，对皇权征税的正当性及应遵循的原则等缺乏系统的、科学的政治学解释，皇权对税款实施“强权征收”，并不征求纳税人的意见或同意。对臣民而言，交纳“皇粮国税”乃天经地义，对于来自皇权及其各级代理人的苛捐杂税，只有承担的份，过于超出容忍底线，实在无法忍受则只有揭竿而起进行搏命一途。在中国历史上，历次农民起义多源于赋税过重，起义者们所高呼的“轻贡赋”、“不纳粮”、“均田免粮”等口号，就是对封建苛捐杂税敲骨吸髓般的盘剥的抗议。中国古代历史长河中，历代开国君王都因为亲自体验到民众反抗的强大力量，王朝建立之初一般会采取“轻徭薄赋”、“休养生息”的政策，将税率固定下来并承诺“永不加税”，但专制体制的内在逻辑决定了这样的政策无法坚持长久，难以最终扭转农民起义、王朝更迭的命运，整个中国封建社会始终无法逃避“威权主义与黄宗羲定律”的宿命。③
中华人民共和国建国后，在经济思想上奉行的是马克思主义国家学说中的国家分配论和国家意志论。马克思主义国家学说与“强制”、“义务”观念紧密相连的，“实际上，国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”，[29]“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用”。[30]这种从集体本位出发构建税收理论与中国传统法律文化中集体主义不谋而合，而且与当时的计划经济体制相适应，这些观念进入税法学的领域，税收的强制性、无偿性、固定性被过分强调，“所谓赋税就是政府不付任何报酬而向居民取得的东西”， 国家与公民之间是命令服从关系，公民处于从属地位，税收被定义为“国家以其政治权力为依托而进行的无偿性分配。”[31]我国传统的税法理论中对税收的定义基本上借鉴的是税收学的定义方式，即“税收是为满足一般的社会共同需要，凭借政治权力，按照国家法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种分配关系，在这种分配关系中，其权利主体是国家，客体是人民创造的国民收入和积累的社会财富，分配的目的是为了满足一般的社会共同需要”。[32]依据传统的税收权力关系说，国家与公民之间是命令服从关系，公民处于从属地位，税收被定义为“国家以其政治权力为依托而进行的无偿性分配”。[33]强调的是税收的“强制性”、“无偿性”、“固定性”，税收法律关系双方被认为具有不平等地位，国家成为只享有征税权力而无须承担任何代价或回报的权力主体，公民成为担负纳税义务而无权索取任何回报的义务主体。征税的主导者是政府，税收事务由政府自己说了算，征哪些税、向谁征、征多少、怎样征、用在哪，都是由政府单方面决定的 ，纳税人无权置喙，纳税人的义务就是交税，因此纳税人被称为“纳税义务人”。这种用税收学、财政学上的定义来表达法律上税的概念，正如北野弘久教授所指出的那样，这种概念是完全站在国家财政权力的立场上构造出来的概念，它无法向纳税人提供富有实践性、建设性的法理。[34]这种国家本位理论导向下的税收，以取得财政收入、完成税收计划为根本，具有较强的政治色彩和强制性。这不仅导致实践中纳税人迫于某种威慑力而缴纳税收，纳税自觉性和主动性降低，进而出现普遍的、严重的偷逃税等问题，而且容易导致征税机关在税收工作中站在“国库主义”的立场，以维护“国家利益”为名，过分强调纳税人的义务，不依法行政、侵犯纳税人合法权利的行为。当前，我国已从计划经济转向社会主义市场经济，公民与政府之间平等交换的关系开始凸显，征税必须取得纳税人同意成为社会共识，税收是否实现法治直接关系到执政的合法性。因此，有必要在厘清税所蕴含的法理基础上，推动政府财政制度改革、建立公共财政、实现财政收入与支出的法治化，进而推进我国政治体制改革，重构政府的合法性。

[注释]：
①奥尔森在《独裁、民主和发展》中指出，政府的起源是由流寇向驻寇演化过来的。这些以掠夺为职业的人发现，与对掠夺对象加以一次性毁灭相比，对掠夺对象加以适当的保护，定期强征保护费更为有利可图，这就是著名的“流寇”转“坐寇”理论。参见，[美]曼瑟尔•奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁译，上海三联书店/上海人民出版社1995年版。事实上，在许多经济学家看来，税收和抢劫之间并无本质的区别，常以抢劫来类比税收。参见：[美]穆瑞•罗斯巴德：《自由的伦理》，吕炳斌等译，复旦大学出版社2008年版，第三部分“国家和自由”的相关论述。
②Frank Chodorow 在其著作Taxation is Robbery中写道：“研究税收的历史，我们发现税收必定导致抢劫、逼贡和敲诈——也就是征服的经济目的。在莱茵河边设立收费站的男爵们就是税务征集者。对强行为骆驼商队提供‘保护’、从中收取费用的匪徒来说也是如此。罗马占领军发明了这样一种观念，即他们向被征服者收取税赋只是为了维持法律和秩序。诺曼征服者在很长一段时间内都竭尽所能对英国征收各种苛捐杂税，只不过如果双方经过自然过程结合为一个民族，定期征收就成了习惯，而被称做征税”。转引自：[美]穆雷•罗斯巴德：《权力与市场》，刘云鹏等译，新星出版社2007年版，第87页，注①。
③黄宗羲指出：每个王朝进行赋税制度改革后，农民负担虽短时间有所下降，但很快就会反弹，而且比改革前更重，这就是著名的“黄宗羲定律”。“黄宗羲定律”是指封建朝廷赋税改革，将前面滥征的各种摊派与附加，与正税合在一起一并征收。然而改革后，政府“忘”了这一并征收的赋税本身已包含了摊派和附加，再次另行摊派。结果是改一次，赋税增加一回。参见，秦晖：《并税式改革与“黄宗羲定律”》，《农村合作经济经营管理》2002年第3期；李炜光：《威权主义与黄宗羲定律》，《经济活页文选》2003年第4期。

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