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广西壮族自治区玉林市人民政府办公室


玉林市人民政府办公室关于印发玉林市城市地下管线管理暂行办法的通知

玉政办发〔2007〕199号


各县(市、区)人民政府，各开发园区管委，市政府各委办局：

《玉林市城市地下管线管理暂行办法》已经市三届人民政府第17次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二〇〇七年十月八日



玉林市城市地下管线管理暂行办法



第一章 总 则



第一条 为加强城市地下管线管理,根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城市建筑法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《建设工程质量管理条例》、《城市道路管理条例》、建设部《城市地下空间开发利用管理规定》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《广西壮族自治区实施〈城市绿化条例〉办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称城市地下管线，是指建设于玉林市城市规划区内地下的综合管沟、给水、排水、燃气、电力、电信广电、各类通讯、工业等专用管线及其附属设施。

第三条 本办法适用于玉林市城市规划区地下管线的规划、建设和管理。

第四条 市建设行政主管部门负责城市地下管线综合协调和管理工作，并组织实施本办法；综合协调制定地下管线年度建设计划，经市政府批准后实施；负责监督各地下管线权属单位编制地下管线年度建设、维修计划，并协调实施；负责本市建设工程施工现场地下管线安全监督管理。

市规划行政主管部门负责本市地下管线规划、测绘及档案资料监督管理。

市市政工程行政主管部门负责本市地下管线占道掘路施工作业监督管理和依法对地下管线违法行为进行行政处罚。

市公安交通行政主管部门负责本市地下管线占道掘路施工作业交通安全监督管理。

市安全生产监督行政主管部门对地下管线生产经营单位的安全生产工作实施综合监督管理。

燃气、供水、排水、电力、照明、通信信息、广播电视、公安交通等地下管线专业主管部门，按照各自职责实施监督管理。

第五条 各项城市地下管线工程的规划和建设，必须服从统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，考虑防灾、人民防空和道路交通等需要。

第六条 政府鼓励和支持城市地下管线科学技术研究和创新，推广先进技术，提高城市地下管线管理的科学技术水平。



第二章 规划管理



第七条 市规划行政主管部门综合协调组织编制城市管线综合规划；城市管线各专业部门应当依据城市总体规划及各自行业发展规划编制管线专业规划。

第八条 编制各管线专业规划和城市管线综合规划必备的城市勘察、测量、水文、地质等资料应符合国家有关规定。承担编制任务的单位，应当具有国家规定的相应资质。

第九条 城市管线综合规划作为城市规划的组成部分，依据《城市规划法》的规定进行审批和调整。

城市管线规划需要变更的，须经原批准机关审批。

城市详细规划的编制，应当根据管线专项规划对各类管线工程及其附属设施做出综合安排。

第十条 城市规划区范围内各项管线工程的建设（包括新建、改建、更新）必须与道路工程建设（包括新建、改建、拓宽、维修）相互衔接，协同施工。

第十一条 城市道路与管线的建设部门应当在上年第三季度前提出下年度建设计划，由市建设行政主管部门依据城市管线综合规划和城市道路年度建设计划，统筹安排，综合平衡，制定城市管线年度建设计划，经市人民政府批准后实施。

第十二条 建设单位委托设计单位进行地下管线设计前，应当到相关部门查询或测绘施工地段地下管线工程现状情况，凭地下管线现状资料向规划行政主管部门申办地下管线的规划设计条件。

第十三条 新建、改建、扩建地下管线及附属设施，建设单位应凭有关批准文件、地下管线及附属设施施工图等资料向市规划行政主管部门提出申请，经审查符合规划设计条件要求和有关规定的核发建设工程规划许可证。

第十四条 在未建设的城市规划道路埋设地下管线，建设单位应凭建设工程规划许可证等相关材料向市建设行政主管部门申办施工许可证后方可施工。

在已建的现状道路增设或更新改造地下管线，建设单位凭市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证，到市建设行政主管部门核发施工许可证，到市政工程行政主管部门办理道路挖掘许可证等许可证件和绿化补偿手续后方可施工。影响城市交通的地下管线工程需向城市交通管理部门办理有关手续。

第十五条 城市地下管线工程需穿越城市道路、公路、铁路、人防设施、河道、绿（林）地，或者涉及消防安全、道路交通安全、地下文物、古迹和树（林）木保护的，管线建设单位应当提请市建设行政主管部门召开有关部门协调会，征求相关单位意见,协商采取相应的防护或者安全措施。有关行业的法律、法规规定需办理审批手续的，依其规定办理。

第十六条 以管块方式埋设的电力、电信等管线，在原有占用孔数基础上增设或减少管线的，由建设单位或产权单位报市建设行政主管部门备案。

第十七条 管线工程抢修、抢险，管位、管径、埋深等有变化的，经市建设行政主管部门同意，管线建设单位可先行实施，但必须在开始实施后两个工作日内按程序补办破挖城市道路审批手续，并报市规划行政主管部门备案。

第十八条 凡在城市规划区内进行开挖、爆破、钻探、抢险等施工活动，地下管线管位、管径、埋深等有变化的，建设单位必须凭地下管线现状资料向市规划行政主管部门申办规划设计条件。

第十九条 有关部门应按照相关法律、法规、规章规定的时限内办结有关行政许可手续，准予许可的应当核发有关证书；不予许可的，应当书面答复并告知理由。



第三章 建设管理



第二十条 地下管线工程的施工，应由具备相应资质的施工单位承担。建设单位依法办理相关手续。

第二十一条 建设单位必须按建设工程规划许可证的要求和批准的设计图纸施工。如需变更设计，须向原发证的机关报送变更图纸和说明，经批准后，方可按批准的变更图纸施工。

第二十二条 地下管线工程的施工，应尽量避免因施工干扰城市正常的交通和生活程序，不得破坏现有建筑物；对临时损坏的地表地貌应及时恢复。

第二十三条 进行地下管线工程建设需临时使用土地或拆迁房屋的，建设单位应按国家有关用地或拆迁管理的规定，办理临时用地或拆迁审批手续。

进行地下管线工程建设，涉及绿（林）地、消防、测量标志、建筑物、构筑物及其它方面的问题时，建设单位应根据城市规划与有关单位订立协议。

第二十四条 地下管线工程在施工过程中，遇到管线冲突时，建设单位应当立即停工；需变更线路的，应当经原审批机关重新核准，并将更新数据标注在核准图纸上方可继续施工，不得擅自强行开挖和铺设。经批准实施的地下管线工程，因自然、地理、技术等因素确需变更其他管线时，被变更管线产权单位应给予支持，配合施工，并按有关规定和本办法，办理变更地下管线的审批手续。

第二十五条 任何单位和个人不得擅自占用现有的地下管线、高压线走廊或规划的地下管线、高压线走廊用地进行建设。

任何单位不得擅自改变地下管线的使用性质或将其废弃。确需变更使用性质或废弃时，须向市建设行政主管部门提出申请，经批准并到相关部门办理有关手续后，方可变更或废弃。

第二十六条 建设单位领取建设工程规划许可证后，如一年内未能组织开工建设，须到原发证机关办理延期手续。延期最长为半年，延期内仍未能开工的，原发许可证自行失效，规定期限以后开工的，须重新申请办理审批手续。

第二十七条 管线工程开工后，当年（建设年度）未能完工或中途因故停建，次年（建设年度）继续施工时，须持原批准单位准予续建的文件及已发的建设工程规划许可证申请办理续建手续。

第二十八条 各种管线特别是易燃、易爆或有毒管线，应在起止处、转弯处以及直线段上按一定距离设置标志。

第二十九条 因条件限制，管线工程建设确实无法按照准予许可要求执行的，应报请市规划行政主管部门会同有关管理部门协调处理。



第四章 特许经营管理



第三十条 市建设行政主管部门依据市人民政府的授权，负责城市地下管线特许经营的具体实施。

第三十一条 城市地下管线特许经营，应当遵循公开、公平、公正和公共优先的原则。

第三十二条 城市地下管线特许经营权竞标者应当具备以下条件：

（一）依法注册的企业法人。

（二）有相应的注册资本金和设备、设施。

（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力。

（四）有相应的从业经历和良好的业绩。

（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员。

（六）有切实可行的经营方案。

第三十三条 市建设行政主管部门应依照下列程序选择投资者或者经营者

（一）提出城市地下管线特许经营项目，报市人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标。

（二）根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人。

（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象。

（四）向社会公开中标结果，公示时间不少于20天。

（五）公示期满，对中标者没有异议的，经市人民政府批准，与中标者签订特许经营协议。

第三十四条 市建设行政主管部门对获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务，对企业的经营情况、产品和服务的质量以及安全生产情况实施监督；受理公众对获得特许经营权的企业投诉；向市政府提交年度特许经营监督检查报告。

第三十五条 获得特许经营权的企业应当科学合理地制定企业年度生产、供应计划；按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织企业安全生产；履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务；接受主管部门对产品和服务质量的监督检查；按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报主管部门备案；加强对生产设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好。

第三十六条 按照有关的规定，特许经营期限最长不得超过30年。



第五章 测量管理



第三十七条 城市地下管线工程开工前，管线建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求申请市规划行政主管部门进行现场验线，经验线无误后方可开工。

第三十八条 城市地下管线工程开工后，管线建设单位或者施工单位必须委托具备城市测绘相应资质的单位，依据规划设计条件进行地下管线跟踪测量，在地下管线工程覆土前按照国家地下管线测量规程进行地下管线竣工测量，形成准确的竣工测量数据文件和管线工程测量图。由于测量不准确或资料失实给以后其它地下管线工程施工造成损失的，测量单位或建设单位要依法承担相应赔偿责任。

多种地下管线统一铺设施工时，可由负责综合协调的建设单位或建设单位之间协商确定的单位按前款规定办理。

第三十九条 管线工程竣工后，应及时平整、清理施工现场，恢复原状，管线建设单位应组织有关部门进行验收。验收合格后，管线建设单位应按照有关规定向市建设行政主管部门无偿报送管线工程竣工资料，并报市城建档案馆备案。

第四十条 城市地下管线竣工测量与普查测量应按照有关技术标准和规程进行，应使用玉林市区统一的城市平面坐标系统、高程系统、图幅分幅和编号。

第四十一条 竣工测量费用，按国家有关标准由各地下管线建设单位列入工程总经费预算中。



第六章 档案信息管理



第四十二条 地下管线投入使用后进行改建、扩建或者对重要部位进行维修的，建设单位和施工单位应当根据实际变动情况修改原竣工图，并于竣工验收后3个月内向市建设行政主管部门市城建档案馆和相关部门报送修改部分的地下管线竣工资料。

第四十三条 市建设行政主管部门应建立城市地下管线信息管理系统，并根据建设单位提交成果及时将城市地下管线的普查资料、竣工资料、补测补绘资料输入系统，实行动态管理和信息共享。

第四十四条 市建设行政主管部门应当定期公布和开放地下管线档案目录，开发档案信息资源，提供优质服务。如管线现状及规划资料属保密范围的，不在向外公布或开放的目录之列。



第七章 法律责任



第四十五条 建设单位未取得管线建设工程（管线）规划许可证的不得进行管线工程建设；擅自改变建设工程（管线）规划许可证确定的内容建设管线工程，造成其他管线损坏的，由建设单位依法赔偿损失；经市建设行政主管部门批准的管线工程按规定正常施工造成未经市建设行政主管部门批准的管线损坏的，由未经市建设行政主管部门批准的管线建设单位依法自行负责。

第四十六条 未取得施工许可证擅自开工建设的，依法承担相应责任。

第四十七条 违反本办法规定，地下管线工程竣工验收后建设单位在规定期限内未向市建设行政主管部门报送地下管线资料的，由市建设行政主管部门依照《城市地下管线工程档案管理办法》的有关规定，依法责令改正，处以1万元以上10万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其它直接责任人员处以单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。因建设单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位依法承担相应的责任。

第四十八条 建设单位和施工单位未按照规定查询和取得施工地段的地下管线资料而擅自组织施工，损坏地下管线给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第四十九条 建设单位未按照规定办理道路挖掘及绿化补偿手续擅自开挖城市道路进行施工的，依法承担有关赔偿责任，并由市政工程行政主管部门依法进行处罚。

第五十条 当事人对有关行政管理部门作出的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十一条 有关行政管理部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿或者玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第八章 附 则



第五十二条 各县（市、区）城市地下管线工程管理参照本办法执行。

第五十三条 本办法由玉林市建设规划委员会负责解释。

第五十四条 本办法自2007年11月1日起施行。

　　有这样一则案例：甲乙双方约定，由甲将依法取得采矿权的煤矿转让给乙方，乙方先行付款一半给甲方，甲方即将煤矿交于乙方，乙方不得擅自开采，但可进行相关的整改以达到转让的条件；乙方协助甲方办理转让手续，另一半价款待审批机关审批后交付。合同订立后，甲乙双方按约部分履行，在准备申报转让期间，乙方投资进行整改，后甲方因见煤炭行情上涨而反悔，不予协助办理有关转让手续，既不提供相关资料，也不提出转让申请。乙方遂向法院起诉，要求甲方按约继续履行合同。法院审理后认为，双方当事人签订煤矿转让合同的意思表示真实，符合有关法律法规的规定，合同已成立，但因该合同涉及采矿权的转让，需经相关行政机关的审批，合同方产生法律效力，故尚未生效。甲方违约，应承担法律责任。判决由甲方继续履行合同。判决生效后，甲方仍不履行义务，虽经法院强制执行，甲方拒不提出转让申请。法院向国土资源管理部门发出协助执行通知，但行政机关认为须有甲方的转让申请才予受理。法院对此案的执行陷入困境。

在此种情况下，解决的思路有三，其一是法院可作出协助执行通知，以该行为代替一方当事人的申请，启动行政审批程序。这种方案需要法院与行政机关形成共识，涉及司法权与行政权的协调与衔接。但审批许可行为作出的前提是依当事人的申请。当事人不申请能否启动行政审批程序，并无规定。行政机关可以法律无规定或不符合法律规定为由不启动该审批程序。其二是由当事人提出行政诉讼。此种方案最终取决于当事人的主张能否得到法院支持。如行政机关胜诉，前述民事判决的执行仍陷于被动。其三是终结民事判决的执行，由当事人作为新的事由另行起诉，通过行使合同解除权的方式解决纠纷。但此种方案在司法实践中最大的问题在于，在合同双方当事人已经部分履行合同义务的情况下，如果恢复到合同签订前的状态已不可能，则纠纷最终可能无法得到彻底解决。

我国物权法第三编用益物权第十章的一般规定中对海域使用权、探矿权、采矿权、取水权以及使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等权利类型予以明确。从所规定的内容看，并未创设新的权利类型，基本上都是对已有的如矿产资源法、水法、渔业法、海域使用管理法等法律中规定的权利类型的重申。物权法上所规定的这些特许权利的内容并不明确，其法律适用原则也较为模糊。司法实践中，往往涉及司法权的行使与行政权之间的关系问题，若处理不当，极易引发新矛盾和纠纷。鉴于此，笔者针对相关问题作初步探讨。

一、特许物权设立、变动的法律适用问题

我国物权法第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。那么，特许物权是否涉及到登记的问题呢？就一般意义而言，特许物权属于不动产物权，似乎应适用不动产物权的登记制度。但是，特许物权作为准物权，具有附属于行政权力的特征，首先应适用相应的行政法规，在司法实践中应该注意的是其不得按照物权法所规定的一般（普通）物权变动的规则取得和转移的原则。如采矿权的取得和转让，根据我国矿藏资源法和探矿权采矿权转让管理办法，实行行政审批许可制度，经法定程序予以批准的，颁发许可证书，并办理登记。这里的登记与我国物权法上的登记制度呈现出差别，如与房屋产权登记意义和性质就不一样；又如涉及取水权的规范主要涉及有水法、取水许可制度实施办法、取水许可申请审批程序规定、取水许可监督管理办法等，均具有行政许可性质，不是一般的登记行为就可以代替得了的。

正是由于特许物权呈现出较强行政权力的特点，决定了司法行为的有限性和被动性。我国物权法第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。从物权变动发生的原因看，此条是对基于法律规定、法院判决、公用征收、继承以及事实行为等法律行为以外的原因引起的物权变动的特别规定。那么，特许物权能否因为法院生效的法律文书而产生变动呢？

一般认为，能够直接引起物权变动的法律文书限于法院作出的形成判决。所谓形成判决，是指变更或者消灭当事人之间原来存在的没有争议的民事法律关系的判决，如分割共有财产的判决。给付判决、确认判决以及各种命令、通知等，都不能直接引起物权的变动。而针对特许物权，法院尚不能作出形成判决引起物权变动的效力。同时，有学者认为调解书虽然与确定判决有同一效力，但就物权变动事项所作的调解，尚无与形成判决同一的形成力。因此，双方当事人就特许物权如采矿权转让的调解协议，是不能产生物权变动效力的，更何况还存在一个行政审批程序。法院制作的裁定通常情况下也不能直接引起物权变动，但从司法实践看，能够直接引起物权变动的裁定主要是执行程序中对不动产和有登记的特定动产拍卖时所作的拍卖成交裁定和以物抵债裁定。

对于特许物权，诸如采矿权等能否通过强制执行程序予以拍卖，相关特别法并无专门规定，但若依照民事诉讼法的规定，似可以对依法取得的采矿权予以拍卖，能否当然产生物权变动的效力，尚存在疑问。因不动产物权非由于法律行为而变动者，迳生效力，乃是原则，但法律规定仍须登记者，则属例外。因许可开发海埔地者，开发人需依法申办所有权登记后，方能取得所有权，可见亦不能一概而论。由于特许物权的特殊性，应属例外，或可通过优先适用特别法而排除此规定的适用，但由此亦生出相应的问题，如果法院所作出的裁定不能当然产生特许物权变动的效力，则一旦相应的行政审批机关不予许可登记，受让人的权利将无法得到保障。因此只有在两者能够协调保持一致，即经法院依法拍卖的特许物权，虽不能当然产生物权变动的效力，但审批机关予以认可并登记，则效力自登记时产生，即可圆满。由于现行法律缺乏明确规定，司法权与行政权的冲撞不可避免，故对特许物权的执行必须协调二者之间内在的冲突和矛盾。

二、特许物权转让合同效力及履行的法律适用问题

特许物权转让依特别法的规定，但其转让仍系以当事人双方合意而为的民事法律行为，此乃行政审批许可的基础。转让行为本身尚需符合合同法规定的合同成立生效的一般要件，其特殊要件系特别法所规定，在因转让行为所生争议进入司法程序后，法院应对其形式要件和实质要件进行审查，如果违反法律行政法规的规定，应依法宣布无效。如果经审查合同已成立，但因需有关行政许可机关的审批，因此依据合同法第四十四条第二款的规定，不能认定合同已生效，应认定为系已成立未生效的合同。

法院对于当事人所签订的特许物权的转让合同，如果依法认定为合同成立但尚未生效，能否判决负有履行义务的一方继续履行合同？若这种判决一旦作出，其履行需要当事人的配合和相关行政机关对转让行为的审批许可方完成。在当事人拒不履行的情况下，由于该执行标的系行为，难以强制履行，若行政许可机关以当事人没有申请为由不予审批或不予批准转让，此时法院的判决处于较为尴尬的境地。因为法院不能因此强制行政审批机关作出许可登记，否则涉及司法权对行政权的不当干预。在此种情况下，允许替代执行，即由相对人申请自行办理手续并由转让人承担相关费用。但前提是，需修订诉讼法规定此时行政机关有义务受理或协助受理审批申请并启动审批程序，法院有权力发出协助通知书并要求行政机关协助。行政机关受理相对人申请启动行政审批程序后，仍应按特别法之规定进行实质审查。在法律未修订前，尚无此法定义务来源，可寻求约定义务约束，即由最高审判机关与相关行政机关进行协调会商，达成共识并联合出台规范性文件规定。就此，相关行政机关可受理相对人申请或法院协助通知启动受理及审批程序。法院在作出支持上述双方或单方报批请求的决定后，应在指定期限内中止合同效力纠纷案件的审理，并在恢复审理后依据有关行政部门的审批结论作出相应的裁判。如此，司法权与行政权各司其职，互不越界，通过两权协同破解执行难题。

（作者单位：重庆市第二中级人民法院）