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财政部


财政部关于印发《缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法》的通知
2005年9月17日 财预[2005]459号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
为推进缓解县乡财政困难工作，科学、客观地评价地方缓解县乡财政困难的努力程度和工作实绩，建立中央对地方奖补资金绩效评价体系，财政部研究制定了《缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。并请结合实际情况，制定本地区绩效评价办法，报财政部备案。
附件：缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法

附件：

缓解县乡财政困难工作绩效
评价暂行办法

根据党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关精神，按照《财政部关于印发〈关于切实缓解县乡财政困难的意见〉的通知》(财预[2005]5号)的要求，特制定本办法。

一、总 则

制定缓解县乡财政困难工作绩效评价办法的目的：建立中央财政对地方缓解县乡财政困难的绩效评价制度，促进各地进一步完善省以下财政管理体制，加大对县乡财政转移支付力度，合理调整纵向与横向财力分布格局，控制财政供养人员增长，加强县乡财政管理，有效缓解县乡财政困难。
制定缓解县乡财政困难绩效工作评价办法的原则：规范，考评按规定程序操作，过程公开，结果透明；公正，考评按照统一标准，将定性分析与定量考核相结合；简明，考评体系设计简捷，易于操作。

二、绩效评价


缓解县乡财政困难工作绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，通过对各地相关指标动态变化的分析，对地方缓解县乡财政困难工作的努力程度和取得的成效进行客观、公正的衡量和评判，根据评价结果对地方实行适当奖励。
中央财政以省为单位实施绩效评价和奖罚措施。评价指标包括工作努力程度评价指标和工作实效评价指标。工作努力程度考评与工作实效考评各占100分，计算总得分时，按照工作努力程度指标考评权重20％，工作实效考评指标权重80％，折算为百分制。
(一)工作努力程度考评
主要考核地方缓解县乡财政困难工作开展情况。
1.推行省管县情况。最高分15分，最低分零分。根据各地区实施省管县的具体情况，如覆盖面大小、管理细化程度等计分。对民族自治地区区别考虑。
2.实行乡财县管情况。最高分15分，最低分零分。根据各地区实施乡财县管工作覆盖面的大小计分。
3.实施县级预算审查制度情况。最高分10分，最低分零分。根据各地区实施预算审查工作的具体情况计分。
4.其他与缓解县乡财政困难有关的体制创新措施。最高分10分，最低分零分。根据各地区采取的具体措施情况计分。
5.向同级人大报送缓解县乡财政困难措施情况。最高分15分，最低分零分。所有财政困难县均按照要求向同级人大报送缓解县乡财政困难工作情况的，得15分；未能全部按要求报告的，按报告县占财政困难县的比重情况计分。
6.加强财政供养人员编制管理情况。最高分15分，最低分零分。制定了财政供养人员管理措施的地区，得15分，无相关措施的地区不得分。
7.控制、化解县乡债务情况。最高分10分，最低分零分。制定了控制、化解县乡债务措施，并已取得成效的地区，得10分；无相关措施的地区不得分。
8.国标工资发放情况。最高分10分，最低分零分。保证当年国标工资按时发放，存在拖欠地区消化陈欠的，得10分；当年发生新增拖欠国标工资情况的，不得分。
(二)工作实效评价考评
主要考核地方缓解县乡财政困难工作取得的实际效果。
1.加大财力支持情况，即省、市政府通过调整支出结构、完善财政体制等措施，增加对财政困难县财力性转移支付情况。最高分20分，最低分零分。按各地区对财政困难县财力性转移支付增量(不包括中央财政下达的“三奖一补”资金)占省级财力比重情况排序，在5～20分之间计分；未安排自筹资金的地区为零分。
2.纵向财力调整情况，即该省县级人均财力占全省人均财力的比重变化情况。为客观地评价各省的工作实效，在分析各省纵向财力变化情况时，每个省按人均财力最低的40％部分县进行比较计算。最高分20分，最低分零分。按照各地区指标值高低排序，计算结果小于零的地区，得零分；计算结果大于零的地区，在5～20分之间计分。用公式表示为：

3.横向财力调整情况，即该省各县人均财力差异变化情况。最高分20分，最低分零分。按照各地区指标值高低排序，计算结果大于零的地区，得零分；计算结果小于零的地区，在5～20分之间计分。用公式表示为：

4.供养系数变化情况，即该省县级财政供养人数占总人口的比重变化情况。最高分20分，最低分零分。按照各地区指标值高低排序，计算结果大于零的地区，得零分；计算结果小于零的地区，在5～20分之间计分。用公式表示为：
财政供养系数=该省当年县级供养系数-该省上年县级供养系数
5.财政平衡情况，即财政困难县消化赤字情况。最高分20分，最低分零分。财政赤字县个数或赤字额增加的地区，不得分；财政赤字县个数、财政赤字额减少的地区，根据具体情况在5～20分之间计分。

三、考核程序与奖罚


中央财政实施绩效评价工作的程序一般分为：考评前期准备、各地上报基础数据和自我评价报告、考评实施、形成和提交绩效报告、公布绩效评价结果五个步骤。每年4月底省级财政部门要对上年缓解县乡财政困难工作进行总结，按照上述指标进行自评，与县级财政决算报表一起报送财政部。财政部从评价指标和书面总结两个方面进行综合分析评价，并公开结果。同时，委托财政部驻各地监察专员办公室按一定比例组织抽查。
奖罚采取精神和物质相结合的办法。财政部每年将绩效评价结果向各省通报。同时，根据各地绩效考评情况，在分配次年“三奖一补”资金时，对绩效考评结果较好的地区，予以适当奖励。

四、附 则


随着社会经济与财政形势的发展，根据改革与管理的需要，不断充实绩效评价体系，完善奖罚措施。
各地区根据本地实际，制定具体的绩效评价和奖罚办法，报财政部备案。
本办法由财政部负责解释。
本办法自2005年起施行。


近日，笔者专门对山东枣庄市两级法院近四年来审理的检察院抗诉再审案件情况进行调查研究，分析了该类案件的主要特点、审理中存在问题，并结合法院工作实际，提出了五点对策建议。

　　一、审理情况及特点

　　2008年—2011年，山东枣庄市两级法院共审结各类检察院抗诉再审案件122件。通过分析发现，该类案件主要呈现出以下特点：

　　第一，抗诉案件数量呈缓慢上升态势。近年来，法院审理抗诉案件数量呈平稳发展状态，2008年-2011年全市法院审结的抗诉案件数量与上一个四年相比，上升了10%。近四年来，全市法院每年审结的抗诉案件数量相差不大，总体上呈缓慢上升态势。

　　第二，抗诉案件占再审案件的比例较高。当前，检察机关抗诉是启动案件再审程序的一个重要原因。2008年-2011年，全市法院受理的因抗诉进入再审程序的案件，占同期受理再审案件总数的30.9%。

　　第三，民商事抗诉案件占绝大多数。在审结的122件抗诉案件中，从案件类型来看，刑事6件，民商事115件，行政1件，民商案件占抗诉案件总数94.3%以上，远远高于刑事、行政抗诉案件所占比例。

　　第四，维持原判和以调解、撤诉方式结案的占较大比例。在审结的122件抗诉案件中，维持原判的55件，改判的32件，发回重审的2件，调解、撤诉的20件，其他处理方式的13件。法院依法维持原判及通过调解工作促成当事人和解、撤诉的共计69件，占总数61.5%。因事实认定不清、法律适用错误、审判程序违法等原因而改判、发回重审的案件仅占总数的27.9%。

　　二、办案中遇到的困难和问题

　　第一，审判机关与抗诉机关法律认识不统一。法院、检察院因职能分工、专业特长等不同，造成了二者的办案思维及对一些法律问题认识存在一定差距。特别是对一些疑难复杂案件的原审判决是否存在证据不足、法律适用错误等问题，法、检两机关认识不统一、难以沟通说服对方。同时，对于一些法院系统单独出台的作为办案指导依据的司法解释、内部规定及座谈会议纪要，检察机关有时难以了解掌握，容易产生认识分歧。

　　第二，对抗诉机关的角色与功能定位存有争议。抗诉机关在诉讼中身份带有法律监督性质，既不同于案件当事人，也不同于其他诉讼参与人。但在一些民商事抗诉案件办案实践中，有些抗诉机关除履行抗诉职能外，有的还参与了法庭调查、辩论及调查取证活动。对于抗诉机关能否参与法庭调查、辩论及发表意见，特别是其依职权调取的证据应否采信问题，虽然2011年最高法院、最高检察院联合下发相关规定进行规范，但在实践操作上存在着不规范现象，引发了当事人、办案人员之间的认识分歧与争议。

　　第三，抗诉案件相关期限缺少权威性规范。当前，检察机关抗诉期限缺乏立法规范，一些抗诉案件距原审时间较长，当事人利益相对固化，案件审理难度大，办案中遇到干扰和阻力较多。同时，在刑事抗诉案件中，由于法律对法院何时启动再审程序规定不健全，不利于及时纠正错案，保护当事人合法权益。

　　第四，案件承办法官面对的各种压力大。一些抗诉再审案件经历一审、二审、重审等多次审判，审理期限长，“后遗症”多，当事人矛盾尖锐，比较棘手难办。为了胜诉，一些当事人以上访、报复相要挟，向承办法官施加压力；或者通过找人说情、打招呼干扰法官正常办案。面对各类干扰因素，承办法官需要付出大量精力进行协调应付，大大增加了其心理压力和工作负荷。

　　第五，使当事人服判息诉工作难度较大。由于抗诉案件的当事人通常关系比较紧张，且部分当事人性格偏执，致使法官依法判决及开展说服教育和调解工作的难度特别大，有时稍有不慎便会导致矛盾进一步激化，引发新的信访稳定问题。

　　三、解决问题的建议与对策

　　第一，加强与检察机关的沟通联系。法院应通过召开座谈会、联席会、研讨会等形式，加强与检察机关的业务沟通交流，统一法、检之间的法律认识和执法尺度，并积极争取检察机关的理解和支持。同时，建议上级法院在出台司法解释时，应征求检察机关及其他相关单位的意见，必要时与其联合下发。

　　第二，规范检察机关抗诉行为。建议通过立法明确检察机关在抗诉再审案件审理程序中地位与职权范围，为审判、检察机关开展办案活动提供准绳。同时，建议检察机关规范抗诉行为，限制滥用监督权力。

　　第三，强化再审法官司法能力。要不断加强再审法官的业务素质和司法作风建设，着力提升再审法官的依法纠错能力、化解矛盾能力和息诉罢访能力。重视再审法官队伍建设，配齐配强再审法官队伍，有效解决“案多人少”矛盾和法官负荷过重问题。

　　第四，不断完善抗诉案件办案程序。建议通过立法进一步完善抗诉案件的办案程序，特别是要建立抗诉时限、次数制度，解决好无限期抗诉、无限次抗诉问题。同时，在审理抗诉案件时，要认真落实检察长列席审委会制度规定。

　　第五，做好抗诉案件的调解协调工作。加强调解与协调工作，促进当事人之间相互谅解、达成和解协议，是彻底化解抗诉案件矛盾纠纷的最有效的方式之一。因此，办案法官应耐下性子，不辞劳苦地做好当事人的矛盾化解工作，力促当事人和解。同时，应积极协调有关部门，切实解决一些当事人的生活难题，努力实现息诉罢访、案结事了的办案效果。


（作者单位：山东省枣庄市中级人民法院）